30 universitaires et une conviction : l'importance d'un débat ouvert et accessible

Quel juste prix pour le carbone ?

carbonne50 milliards de tonnes équivalent CO2 rejetées dans l’atmosphère en 2013. 100 milliards de dollars par an d’aides aux pays en voie de développement par les pays développés. Réduire à moins de 2° le réchauffement de la planète au cours des prochaines décennies. Comment sauver le climat de notre bonne vieille terre ? En régulant notre industrie, notre consommation et nos comportements. 

Au centre du débat :  « Quel juste prix pour le carbone ? ».
Le Décryptage éco du Cercle des économistes apporte les éléments de réponse pour ce sujet quasi absent de la COP21.

 
« Faire payer les émissions de gaz à effet de serre, ce n’est pas ‘’financiariser la lutte pour le climat’’, c’est ce qui permettrait de corriger les externalités négatives. C’est le bon sens, mais c’est une révolution »
.  
Jacques Mistral, membre du Cercle des économistes, co-auteur du livre Le climat va-t-il changer le capitalisme ? La grande mutation du XXIème siècle (Editions Eyrolles).

« Une régulation visant à maintenir la soutenabilité de la planète va bien au-delà de la COP21 ». Jean-Marie Chevalier, membre du Cercle des économistes, fondateur du Centre de Recherches sur la Géopolitique de l’Energie et des Matières Premières.

 

SOMMAIRE:

I. Les termes du débat

II. Le sujet dans la théorie économique

III. La vision de dix économistes

 

Introduction

De l’avis général des observateurs, c’est un accord sans précédent pour lutter contre le réchauffement climatique qui a été adopté samedi 12 décembre 2015 à Paris par les 195 pays participants à la COP21. Une « étape historique » saluée comme telle, mais le plus dur reste à faire : respecter les engagements pris et avancer sur certains points, non-inscrits à l’ordre du jour, et pourtant tout aussi cruciaux.

C’est notamment le cas du prix du carbone. Quel prix donner à l’équivalent d’une tonne de CO2 rejetée dans l’atmosphère par les industriels et les Etats les plus pollueurs ? Les débats se poursuivent alors qu’il y a urgence. Ne serait-ce que pour financer les 100 milliards de dollars d’aides promises par les pays développés aux pays en voie de développement. L’engagement avait été pris lors de la précédente conférence mondiale sur le climat, à Copenhague, en 2009.

La COP21 n’a donc pas permis d’avancer sur ce point, si ce n’est de confirmer l’engagement des fameux 100 milliards de dollars à destination des pays en voie de développement. Où trouver cette somme ? Financer cette aide sur de simples fonds publics de la part d’Etats dont les budgets sont exsangues ? Créer une taxe ou, à défaut, un véritable marché du carbone pour en réguler et responsabiliser l’utilisation ? L’une des dernières options semble la plus probable. Dès lors, quel juste prix pour le carbone ? C’est le dossier que le Cercle des économistes vous propose à travers ce Décryptage éco, qui sera complété à partir du 22 décembre dans Duo éco, un entretien vidéo croisé, entre les économistes Christian de Boissieu et Patrice Geoffron.

I. Eléments du débat

 

Les émissions de CO2: Premier gaz à effet de serre

L’importance, les conséquences et l’origine du réchauffement climatique sont aujourd’hui largement connues et partagées, notamment grâce aux travaux du Groupe d’expert intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), dont le travail a été récompensé par le Prix Nobel de la paix en 2007.

En 2014, la température moyenne était supérieure de 0,57° C par rapport à la normale calculée en 1961-1990. 2014 a d’ailleurs été l’année la plus chaude jamais enregistrée depuis 1880 et battra très surement ce record:

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D’où provient ce réchauffement ? Les travaux du GIEC mettent en évidence le rôle de l’activité humaine. Celle-ci provoque l’augmentation de la concentration des gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère, et par conséquence, accentue le réchauffement climatique. Le dioxyde de carbone (CO2) représente près des 3/4 des émissions mondiales d’origine humaine. Il est le premier contributeur au réchauffement climatique. Ralentir le réchauffement climatique passe nécessairement par la réduction des émissions de CO2.

Répartition des émissions de GES selon le potentiel de réchauffement global à 100 ans

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Source : GIEC, 3ème groupe de travail, 2014

 

Le GIEC précise, dans son rapport de 2007, que « la poursuite des émissions de gaz à effet de serre au rythme actuel ou à un rythme supérieur provoquerait un réchauffement climatique supplémentaire et entrainerait de nombreuses modifications du système climatique mondial au cours du XXIe siècle qui seraient très probablement plus importantes que celles observées au cours du XXe siècle. »

Pourquoi fixer un prix au carbonne?

Les conséquences sociales, économiques, et environnementales du changement climatique ont été analysées dans le rapport Stern en 2006 rendu au Premier Ministre britannique. Ses conclusions sont sans appel: les coûts du changement climatiques pourraient représenter,  à l’horizon 2050, entre 5 % et 20 % du produit intérieur brut (PIB) mondial de 2005 par an. A contrario, une stabilisation des émissions de GES ne coûterait que 1% du PIB mondial par an.

Il apparait donc plus que nécessaire de minimiser les coûts du réchauffement climatique, cela revient, entre autre, à limiter ses effets. Le rapport Stern préconise de limiter le réchauffement à moins de 2°C d’ici 2100. Pour atteindre cet objectif, le GIEC estime que les émissions de GES doivent être réduites de 40 % à 70 % d’ici à 2050 et que la neutralité carbone (zéro émission) doit être atteinte au plus tard à la fin du siècle. La COP 21 va plus loin et fixe de tendre (si possible) vers 1,5°C.

D’où l’idée de fixer un « juste prix » au carbone. Les émissions actuelles de GES ne reflètent pas leur véritable valeur. Leur « coût social » est oublié. Donner un prix au carbone, permettra d’intégrer ce coût, de le rendre sensible pour l’émetteur obligé à le payer. Les émissions autrefois gratuites deviendraient payantes, les acteurs réduiront leurs émissions.

Fixer un prix au carbone ne sera pas indolore pour la société. L’ensemble des activités humaines émettent des GES. Se chauffer, se déplacer, manger, produire, tous ces actes personnels produisent des GES. Fixer un prix au carbone, renchérira chacune de ces activités.

Répartition des émissions mondiales de GES par secteur en 2010

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Source : GIEC, 3ème groupe de travail, 2014 / MEDE -UTCF : Utilisation des terres,  leur changement et la forêt indique à la fois les émissions et les absorptions de GES liées à l’utilisation de la terre et des forêts.

 

Mais il existe également un souci d’équité entre les pays.
Les émissions de GES dépendent directement du niveau de vie et du mode de vie des habitants. Les pays les plus développés, ont un mode de vie beaucoup plus énergivore mais qui présente un meilleur rendement énergétique pour produire une unité de PIB supplémentaire, ils ont besoin d’émettre moins de GES. Taxer les émissions de GES, reviendra à rendre plus chers certains biens pour les pays en développement par rapport aux pays développés.

Répartition régionale des émissions de GES par habitant en 2010

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Abscisses: quatité totale de GES émises. Source : Giec, 3ème groupe de travail, 2014, MEDE Les pays annexe I sont les pays les plus développés, voir protocole de Kyoto ci-dessous.

 

Une histoire longue de négociations pour fixer un prix et réduire les émissions

Dès le Sommet de la Terre à Rio, l’idée d’un prix du carbone est avancée pour limiter les émissions. Le protocole de Kyoto sera le premier aboutissement de cette idée. Il sera complété au niveau européen par le système communautaire d’échange de quotas d’émissions (EU ETS : Emissions Trading System). Ces deux instruments font aujourd’hui figure de référence malgré des résultats contrastés.

Le protocole de Kyoto (1997)

En 1997, le protocole de Kyoto pose des engagements chiffrés pour la réduction de gaz à effet de serre des pays les plus industrialisés et définit des instruments devant permettre le respect de ces engagements.

Les Etats les plus industrialisés s’engagent à réduire d’au moins 5 % leurs émissions de GES par rapport au niveau de 1990 sur la période 2008-2012.

De plus, le protocole de Kyoto met en place des mécanismes économiques destinés à répartir cet effort : les Etats peuvent choisir entre réduire leur « empreinte carbone » ou financer un effort équivalent en achetant des permis à l’étranger. C’est le début d’un principe d’un marché d’échange de quotas d’émissions de CO2.

Le protocole de Kyoto devant être ratifié par au moins 55 Etats représentant au moins 55 % des émissions de GES, n’a pu entrer en vigueur qu’en 2005 après la ratification de ce texte par la Fédération de Russie.

Bien que pour la première fois, les pays les plus riches se soient engagés à réduire leurs émissions de GES, le protocole de Kyoto fait figure d’échec. Les Etats-Unis, alors plus grand émetteur de GES de la planète l’ont signé mais non ratifié, la Chine, devenue depuis le plus grand émetteur de GES, l’a ratifié mais n’est astreinte à aucune mesure contraignante .

Si les pays signataires du protocole de Kyoto ont diminué de 24 % leurs émissions par rapport à 1990, les chiffres sont trompeurs. Une grande partie des réductions s’explique par l’effondrement des économies ex-soviétiques. Cela fausse les données et tire à la baisse la moyenne.
D’autant plus que, dans le même temps, les pays  l’ayant ratifié mais non astreints à des dispositifs contraignants, ont vu leurs émissions exploser (+40 % des émissions de GES aujourd’hui) du fait de leur développement économique.

Le système communautaire d’échange de quotas d’émissions (EU ETS), 2005

Afin d’atteindre les objectifs du protocole de Kyoto et les objectifs du paquet climat-énergie*, l’Union Européenne a mis en place un système communautaire d’échange des quotas d’émissions.

Les entreprises se voient allouer des quotas d’émissions. Si elles dépassent leur quota, elles peuvent acheter les droits qui leur manquent auprès de celles, moins polluantes, qui disposent d’une marge par rapport à leur plafond. A défaut, elles doivent payer une lourde amende (40 € par tonne de dépassement jusque fin 2007 puis 100 € par tonne). Ainsi, un prix de marché de la tonne de carbone émise ou économisée apparaît. Nous reviendrons dans la deuxième partie sur l’intérêt des marchés à réduire les émissions.

Ce système souffre cependant de nombreuses lacunes. La première est son étroitesse : uniquement 11 000 sites sont concernés au départ (industrie lourde et production d’énergie), ne représentant que 40 % des émissions européennes. De gros consommateurs comme le transport, l’agriculture ou le logement sont exemptés. Un autre défaut est le caractère trop bas des prix obtenus. Les quotas de départ avaient été fixés trop haut pour la première période (2005-2007).

La Commission a déterminé, pour la seconde période : 2008-2012, des quotas plus restrictifs (en baisse de 9 %), de nouveaux secteurs y seront désormais astreints (l’aviation en 2012) et d’autres gaz seront reconnus comme GES. La troisième phase (2013-2020) est encore plus ambitieuse : les allocations continuent à être resserrées (diminution de 20 % des quotas) et surtout, les permis d’émission ne sont plus alloués gratuitement mais mis aux enchères (avec de nombreuses exceptions en faveur des industries souvent soumises à la concurrence comme la sidérurgie ou celles des pays d’Europe orientale).

Mais ces nouvelles phases ne sont pas, pour le moment, une franche réussite : la moitié des émissions de GES restent toujours exclues (l’agriculture, l’habitat, les transport, les services) et la crise économique, en ralentissant fortement l’activité économique, a entraîné une chute des prix : la tonne de CO2 européen est passée de 30 à 5€ entre 2005 et 2014. Cette forte volatilité fait perdre toute crédibilité au signal prix.

 

* : Le paquet climat-énergie est un plan d’action adopté en décembre 2008 dont l’objectif des 3×20 d’ici 2020 :

  • faire passer la part des énergies renouvelables dans le mix européen à 20 %
  • réduire les émissions de CO2 des pays de l’Union de 20 %
  • accroître l’efficacité énergétique de 20 %.

Le grand absent de la COP 21

L’accord de Paris, signé à l’issue de la COP21 confirme l’objectif de maintenir le seuil d’augmentation de la température au-dessous de 2°C et se fixe de tendre vers 1.5°c d’augmentation, afin de permettre la sauvegarde des Etats insulaires, les plus menacés par la montée des eaux. De plus, l’accord reconnait la somme  100 milliards de dollars (en prêts et en dons) qui devra être consacrée, chaque année, à partir de 2020, à financer des projets permettant aux pays de s’adapter aux changements climatiques ou de faire baisser les émissions de gaz à effet de serre.

Si l’accord ne concernait pas une éventuelle tarification du carbone, ce sujet crucial s’est invité dans le débat au premier jour de la COP21. Ce jour là, la Banque Mondiale et le FMI (Fonds Monétaire International) lancent la Coalition des leaders pour une tarification du carbone. Ce projet compte pour l’instant quelques États, dont la France et l’Allemagne, mais aussi des régions, des collectivités locales et près de 90 grandes entreprises et ONG.

La situation en France et dans le monde

En France : le tumultueux parcours de la taxe carbone

En plus des objectifs internationaux ou communautaires, le Grenelle de l’Environnement prévoit un objectif de réduction de 50 %.

Dans le cadre du Protocole de Kyoto et du marché EU ETS, décrits précédemment, la France utilise déjà les systèmes d’échanges de quotas d’émissions. L’instauration en 2013 de la contribution climat énergie constitue une nouveauté.

Une nouveauté qui a longuement été débattue en France. Deux projets d’écotaxe ont été censurés par le Conseil Constitutionnel en 2001 et en 2009, la raison invoquée étant la même dans les deux cas : la taxe crée une rupture de l’égalité devant l’impôt.

Dans le même temps, des commissions ont été mises en place pour évaluer le juste coût du carbone : la commission Boiteux fixe la tonne de CO2 à 27 € en 2001. En 2009, la commission Quinet réévalue son coût à 32 €.

En 2013, le gouvernement Ayrault annonce la création de la contribution climat énergie (CCE), proportionnelle aux émissions de CO2. Le prix fixé est de 7 €/tCO2.

Dans le cadre de la loi sur la transition énergétique,  les prix de la CCE a été relevé : 22 € en 2016 puis 56 € en 2020 et enfin 100 € en 2030.

Dans le monde : le développement des systèmes de pricing du carbone

Aujourd’hui, 39 pays et 23 juridictions infranationales, représentant environ un quart des émissions de gaz à effet de serre de la planète, ont mis en œuvre ou développent des instruments pour fixer un prix du carbone.

Une dizaine de nouveaux marchés ont vu le jour depuis 2013. Le poids des systèmes d’échanges de quotas d’émissions atteint 30 milliards de dollars. La Chine est désormais le deuxième marché du carbone au monde, couvrant 1 115 millions de tonnes de dioxyde de carbone, derrière l’Europe (2 039 millions de tonnes de dioxyde de carbone).

Instruments de tarification des émissions de CO2 à l’échelle mondiale taxes et marchés (ETS)

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Source : Banque Mondiale, State and Trends of Carbon Pricing, 2014. –  télécharger le  PDF 

Les deux plus gros émetteurs, la Chine et les Etats-Unis, ont déjà mis en œuvre, dans certaines régions, des systèmes de tarification des émissions.

Aux Etats-Unis, de nombreuses initiatives existent au niveau fédéral  : le projet ACESA (American Clean Energy and Security Act) proposé par les députés Waxman et Markey a échoué au Sénat en 2010. Cette loi devait s’appliquer graduellement à un champ étendu de gaz à effet de serre et devait couvrir 85% des émissions étasuniennes, avec l’objectif de les réduire de 83% d’ici à 2050 par rapport à leur niveau de 2005.

C’est au niveau des Etats que de telles politiques s’expérimentent, faute d’un cadre fédéral. Ainsi, neuf Etats du Nord-Est des Etats-Unis se sont rassemblés pour former un marché multirégional du CO2, le RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative).

Avec l’appui de l’Union Européenne, la Chine expérimente des marchés carbone dans sept provinces en vue d’instaurer un marché national, couvrant les industries lourdes et la production électrique. Le prix du CO2 a oscillé entre 6 et 7 € la tonne. Ce niveau de prix est relativement similaire à celui de l’Europe, mais son efficacité en réduction des émissions de CO2 devrait être plus puissante sur le système productif chinois, du fait du fort niveau d’intensité énergétique de l’industrie. Cette expérimentation devrait se poursuivre sur un marché intégré à l’échelle nationale et voir le jour, progressivement, entre 2016 et 2020.

Le cas des pays Scandinaves est également fort intéressant. Tous (Danemark, Finlande, Suède, Norvège) ont mis en place, dès le début des années 1990, leur taxe carbone à des niveaux élevés et à une vaste échelle (environ 60 % des émissions sont concernés). La taxe a permis un découplage de la croissance (+23 % entre 1990 et 2000) et des émissions de GES (+4% sur la même période). Cependant le système est critiqué pour ses exceptions nombreuses et les inégalités provenant des modes de calcul des émissions de GES (exercice difficile).

A l’échelle mondiale, on observe une très grande variabilité des prix qui varient entre 1$/t (au Mexique) à 168$/t (en Suède).

Prix des différents instruments existants:

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Source : Banque Mondiale, State and Trends of Carbon Pricing, 2014

Un prix unique dans le monde ?

A l’occasion de la COP 21, un appel a été émis par certains économistes à l’initiative de  Christian de Perthuis, Pierre-André Jouvet, Christian Gollier et Jean Tirole pour instaurer un prix unique du carbone à l’échelle mondiale (auquel s’ajouterait un système de bonus malus pivotant autour du taux moyen d’émission de gaz à effet de serre par habitant dans un souci d’équité).

Cette question reste débattue. Certains économistes comme Olivier Godard (CNRS) critique l’idée d’un prix unique. L’hétérogénéité des différentes nations rendra le signal-prix trop fort pour certains, trop faible pour d’autres au regard de leurs objectifs de développement et de préservation de l’environnement. De plus, selon O.Godard : « émettre du CO2 n’est pas une liberté fondamentale exigeant l’égalité stricte. » Les émissions de CO2 ne sont pas directement imputables à un individu mais à une industrie et une production économique. Dans tel pays, il est nécessaire de tant d’émissions pour produire tel service. Un critère juste ne s’intéresserait pas au droit à polluer par individu mais aux besoins économiques courants qu’à l’individu (se déplacer, se chauffer, se nourrir, consommer…) et lui allouerait un droit d’émission proportionnel à la production de ces biens dans ce pays.

II. Le sujet dans la théorie économique

Le cadre conceptuel économique est aujourd’hui bien établi. Dès le début des années soixante-dix, la panoplie des instruments pour la mise en œuvre de politiques environnementales est déjà existante.

Lorsque le marché est défaillant, l’Etat doit intervenir plutôt que de laisser cours au libre jeu concurrentiel. On peut définir quatre types de défaillance de marché : l’existence de biens communs, l’existence de rendements d’échelle croissants, l’existence d’externalités, la présence de défauts d’information.

Dans le cadre de notre sujet, seules les notions de biens communs et d’externalités nous intéressent.

Biens communs

Pour l’économiste américain Paul Samuelson, un bien commun répond à deux critères :

– non-rivalité : la consommation de ce bien par un usage n’entraîne pas une réduction de la consommation de ce bien par un autre usager ;

– non-exclusion : il est impossible d’exclure quiconque de la consommation de ce bien (et par conséquence, il est impossible de faire payer à quiconque l’usage de ce bien).

L’exemple courant est celui du phare : un navigateur peut « user » de son signal sans que cela n’affecte un autre navigateur. De plus, on ne peut empêcher un navigateur d’utiliser sa lumière pour s’orienter sans éteindre son faisceau pour tous.

La préservation de l’environnement présente, certes, un intérêt commun mais aucun agent économique n’a intérêt à s’y engager en raison de son coût. Bien qu’une action collective soit optimale pour l’ensemble de la collectivité, aucun individu n’a un intérêt à agir. Agir coûte, si l’individu est rationnel et cherche à maximiser son profit, il aura tout intérêt à ne pas agir et laisser les autres individus agir pour lui, à adopter un comportement de « passager clandestin »*. Le problème est que chaque individu fait le même raisonnement. Le résultat est qu’aucune action n’est entreprise, contrairement à l’intérêt de chacun. Pour empêcher ce type de comportement, il est nécessaire de mettre en place des institutions qui vont agir en vue de l’intérêt collectif (et en répartissant les coûts sur les agents).

Dans le cas de biens publics mondiaux, une difficulté supplémentaire s’ajoute, celle de la coopération entre Etats. Un Etat, peut être assimilé à un agent économique dans ce cadre et joué lui aussi le rôle de « passager clandestin ». La grande hétérogénéité des préférences entre les Etats compliquent également la donne, chacun poursuivant des objectifs différents. Cette difficulté explique en grande partie les incertitudes qui existent aujourd’hui à voir émerger un prix du carbone à l’échelle mondiale.

* cette notion a été développée par l’économiste Mancur Olson dans son ouvrage La logique de l’action collective (1964). Notification introduite en premier lieu par K. Wicksell.

Externalités

Une autre approche consiste à considérer l’environnement à l’aide du concept d’externalité.

On parle d’externalité quand les actions d’un agent économique ont un impact positif ou négatif sur un autre agent économique, sans contrepartie monétaire.

Par exemple, la pollution engendrée par un site industriel, contaminant un cours d’eau, produit une externalité négative pour les pêcheurs situés en aval.

L’action de la puissance publique est alors nécessaire pour « internaliser » dans le fonctionnement du marché le coût externe que représente l’externalité pour la société. C’est par exemple en obligeant le pollueur a payé pour les dommages qu’il a causés auprès des victimes les ayant subis.

Les outils économiques de la régulation

L’analyse économique propose deux outils de régulation (à côté de la réglementation) : la taxe ou le permis d’émission.

L’objectif de ces deux outils est de fournir un signal-prix pour orienter le comportement des agents.

Le coût «privé » de la production d’un bien est inférieur à son coût pour la société, il n’intègre pas les dommages causés à l’environnement (désutilité pour la société). L’écart entre le « coût privé » et son « coût social » représente la valeur estimée de l’externalité négative supportée par la société. En l’occurrence dans notre cas, les émissions de CO2.

La mise en place d’une taxe ou d’un permis d’émission, vise à « internaliser » ce coût externe dans le coût « privé » pour le faire correspondre au  coût « social ».

La taxe

L’idée, développée par l’économiste Arthur Cecil Pigou dans les années 1920, est simple : pour internaliser les coûts des émissions, il suffit de taxer le responsable des émissions afin qu’il diminue ses émissions.

Comment définir le montant de la taxe ? Le taux de la taxe doit être fixé au niveau où le coût marginal des effets négatifs de la pollution est égal au coût marginal de la dépollution.

Si le taux est inférieur, le niveau de pollution sera excessif, à l’inverse, si le taux est supérieur, la production ou la consommation d’un bien sera réduite en deçà du niveau souhaitable.

La fiscalité est d’autant plus efficace que les pollueurs sont nombreux et dispersés (véhicules particuliers par exemple). Un système de permis d’émissions, engendrerait des coûts de transaction beaucoup trop élevé (organisation, gestion, contrôle des échanges, vérification).

Les permis d’émissions

Au lieu de recourir à la taxation ou à la réglementation pour corriger les externalités négatives, l’économiste américain Ronald Coase, dans l’article The Problem of Social Choice (1960), propose une approche radicalement différente. La définition de nouveaux droits de propriétés, notamment un « droit à polluer », et la création d’un marché de ces droits va aboutir à un optimum. L’Etat fixe un plafond maximal d’émission (cap) sous la forme de quotas, ces droits à polluer sont distribués gratuitement ou sous forme d’enchère. Si une entreprise dépasse ses droits à polluer /quotas d’émissions, elle doit alors payer une lourde amende. Un marché va alors se créer, les entreprises dont le coût de dépollution est faible vont réduire leurs émissions et vendre leurs quotas. Les entreprises, dont le coût de réduction des émissions est jugé trop élevé, vont acheter des quotas pour pouvoir émettre plus. L’offre de quota et la demande de quota vont se rencontrer pour fixer un prix. Si beaucoup d’entreprises souhaitent acheter des quotas d’émission, les prix vont monter. Les entreprises, dont le coût de réduction de leurs émissions est inférieur au prix du quota, vont réduire leurs émissions et vendre leurs quotas. Ainsi, Le signal-prix est fixé par le marché et indirectement par l’Etat qui détermine le montant total de quotas d’émission disponibles. On parle de système cap-and-trade.

L’exemple du marché européen d’émissions EU ETS semble montrer les limites d’un tel système. La très forte volatilité des prix et leur faiblesse n’a pas donné un signal suffisant aux acteurs économiques. L’encadrement du marché de quotas par un prix plafond, qui permet d’éviter une mauvaise évaluation des coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre; et un prix plancher, qui permet de garantir une quantité minimale de réduction des émissions de CO2, apparait comme une solution possible.

La taxe permet de directement plafonner le coût marginal de dépollution supporté par l’entreprise mais elle introduit une incertitude sur le résultat environnemental. A l’inverse dans le cas du marché d’émissions, le plafond est déterminé, par le prix d’équilibre relevant de ce marché. La taxe et le marché sont des outils qui peuvent être utilisés de manière complémentaire. La taxe détermine explicitement un prix, le marché une quantité émise de CO2.

L’impact sur les ménages et les entreprises

L’instauration d’une taxe ou d’un marché d’émissions est susceptible de provoquer des effets négatifs, d’une part sur le pouvoir d’achat des ménages, d’autre part sur la compétitivité des entreprises.

La taxe impacterait davantage les ménages les plus modestes, dans la mesure où ils consacrent une proportion plus importante de leur revenu à l’énergie. En renchérissant le coût des émissions, la compétitivité des entreprises serait impactée. D’autant plus que des « fuites carbones » c’est à dire, des entreprises qui délocalisent leur production intensive en GES vers les pays dont la réglementation est moins contraignante, sont possibles. Les entreprises pourraient également importer les produits intensifs en GES. L’objectif de réduction d’émission ne serait pas atteint et la compétitivité des entreprises aurait diminué.

Des réponses ont été proposées:

Dans le cadre d’une taxe, le principe du « double dividende » permet d’affecter les recettes de la taxe pour compenser l’amputation du pouvoir d’achat via des redistributions ou des baisses de charges pour les entreprises afin de compenser leur perte de compétitivité.

Une taxe pourrait s’appliquer sur les industriels, qui ne mènent pas de politique volontariste de lutte contre le réchauffement climatique. Cependant, les règles du commerce international (ouverture des marchés, non-discrimination des produits nationaux et étrangers) seraient vite dénoncées comme protectionnistes. Néanmoins, certains économistes comme Joseph Stiglitz suggèrent d’utiliser la clause de sauvegarde, figurant dans la charte de l’OMC, qui permet à un pays, pour des raisons de santé et de conservations des ressources naturelles, de s’exempter de certaines de ses obligations.

 

III. La vision de 10 économistes

Mistral Jacques cropJacques MISTRAL (Cercle des économistes).

Comme le rappelle Jacques Mistral dans l’introduction de l’ouvrage qu’il a dirigé, édité chez Eyrolles en 2015 – Le climat va-t-il changer le capitalisme ? La grande mutation du XXIème siècle – : « La prise de conscience des défis lancés par le réchauffement climatique interpelle toutes les disciplines, les sciences et la nature, d’abord, les sciences de la vie mais aussi les sciences sociales. Les économistes apportent à ces réflexions une contribution importante ; elle préconise l’adoption de mécanismes assurant que les acteurs de la vie économique (…) prennent chacun à leur place des décisions qui aillent dans le sens voulu : une économie moins intense en carbone ».

Renvoyant volontiers aux analyses des contributeurs de l’ouvrage précité, Jacques Mistral n’en reconnaît pas moins que « le capitalisme est prêt à s’adapter, mais la difficulté peut venir des opinions publiques, conscientes du danger climatique d’un côté, hostiles, de l’autre, en tant que contribuables ou consommateurs, à tout ce qui ressemble à des mesures « punitives’’ ».

«  Débordant lanalyse économique pure du marché du carbone, il faut évoquer la négociation puis la mise en oeuvre dun traité international en termes déconomie politique. Les pays industrialisés doivent reconnaître ce quil y a de légitime dans la demande des pays émergents et il faut y répondre en définissant les incitations qui pousseront ces nations à y adhérer ; il faut prévoir les aménagements, comme les ajustements aux frontières, qui préserveront la neutralité concurrentielle ; il faut enfin prévoir les sanctions qui maintiendront tous les signataires sur la ligne fixée ».

« Partons de ce que la transition énergétique et écologique est engagée, il faut la consolider, sans se laisser aveugler par l’idéalisme mais en tâchant de combiner au mieux ambition politique et lucidité économique ».

 

Chevalier Jean-Marie_cropJean-Marie CHEVALIER (Cercle des économistes).

« Les 20 pays les plus vulnérables ont créé un groupe qui amplifie leurs alarmes : il faut agir vite et fort ». « Oui, il faut aller vers un prix élevé sur le carbone ». La déclaration de Jean-Marie CHEVALIER ne laisse aucune place au doute. « Il existe un quasi-consensus parmi les économistes pour dire que seul un prix élevé du carbone peut rompre l’asymétrie entre les énergies fossiles, qui ne paient que très partiellement les coûts qu’elles engendrent, et des énergies renouvelables ».

Selon le fondateur du Centre de Recherches sur la Géopolitique de l’Energie et des Matières Premières, « deux modalités sont possibles : des taxes carbone ou des marchés de permis d’émission du type de celui établi en Europe, qui, d’ailleurs, appelle des corrections ».

S’il est urgent d’en revoir les contours, le décor se décrit facilement aux yeux de Jean-Marie CHEVALIER : « Des pays vont être contraints de s’adapter aux effets du réchauffement climatique et cela pose le problème de l’aide financière et technologique à apporter aux pays les plus vulnérables. C’est l’engagement sur les 100 milliards de dollars par an à dégager d’ici à 2020, dont les modalités d’allocation sont loin d’être claires ».

 

Christian de PERTHUIS (Chaire économie du climat de Paris-Dauphine).Perthuis

Disposer d’un mécanisme permettant de satisfaire les contraintes de participation et d’incitation pousserait les gouvernements à entrer dans le jeu. Selon Christian de Perthuis, « Un dispositif de type ‘’bonus-malus’’ s’appliquant aux gouvernements, et basé sur le niveau moyen d’émissions par habitant, pourrait être utilisé à cette fin ». Dans l’absolu, ce système incite les bénéficiaires à intégrer le système dit de MRV (Monitoring Reporting Verification / Mesure Notification, Vérification), et donc à révéler leur niveau démission.

« Si on retient le seul objectif d’inclure les pays en développement dans le cadre commun de MRV, un taux de 1 dollar la tonne – susceptible de lever plus de 10 milliards de dollars d’après les chiffres d’émission 2012 – permettrait de financer le déploiement d’un dispositif ambitieux de MRV dans les pays en développement », explique l’économiste. « Si on prend au sérieux la promesse de transferts financiers de 100 milliards de dollars faite à Copenhague en 2009, un taux de l’ordre de 7 dollars équivalent une tonne de CO2 permettrait de dégager des ressources suffisantes pour transférer 100 milliards par an vers les pays à faible niveau d’émission par habitant », ajoute Christian de Perthuis.

Selon l’économiste spécialiste des questions d’énergies, si on regarde dans le détail, sur les 100 milliards en question, un peu plus de 60 milliards proviendraient des pays occidentaux et du Japon. Un peu moins de 20 milliards proviendraient des pays exportateurs d’hydrocarbures comme la Russie et l’Arabie Saoudite, ainsi que des pays asiatiques comme la Chine et la Corée. Dès lors, « l’introduction du bonus-malus engendrerait des redistributions entre pays, non seulement conformes au principe de responsabilité, mais satisfaisant également au mécanisme de révélation de niveau d’émissions », conclut Christian de Perthuis.

 

Artus Patrick_cropPatrick ARTUS (Cercle des économistes)

« La solution idéale serait un prix unique mondial du carbone qui s’appliquerait à toutes les utilisations du CO2 dans tous les pays, de façon globale et systématique ». Le décor est planté mais Patrick Artus reconnaît la difficulté de la tâche.

Selon l’économiste, une taxe carbone serait préférable à un marché commun du CO2. « Je pense que l’on arrivera jamais à faire fonctionner correctement un marché car on se trompera toujours sur la consommation mondiale. Chaque fois que l’on a voulu faire cela, on a surestimé la consommation. Toute erreur de prévision sur la demande entraîne une offre trop importante qui pousse le prix du carbone à la baisse jusqu’à un niveau anormalement faible ».

Si l’idée de créer un marché du carbone était retenue, Patrick Artus estime qu’il faudrait fixer les prix et non la quantité. « On peut comparer avec les politiques monétaires. Si on contrôle les quantités de monnaies, les taux d’intérêts font n’importe quoi. C’est pour cette raison que les autorités monétaires ont décidé il y a une trentaine d’années de contrôler les taux d’intérêt. Pour ce qui est du carbone, il y a aujourd’hui un contrôle des quantités de CO2 mises sur le marché, du coup, les prix évoluent n’importe comment », ce qui explique notamment le prix actuel de 7 euros la tonne d’équivalent carbone. Prix jugé extrêmement bas par Patrick Artus.

Si l’option de la taxe était retenue, l’économiste invoque la question de son universalité. « Il faudrait que la taxe s’applique à tous les pays. Si elle était non universelle, les activités carbonées seraient délocalisées vers les zones non assujetties ». Logique. « La solution serait alors une taxe non assise sur la production mais sur la consommation, précise Patrick Artus. Cette option s’avèrerait compliquée car il faudrait être capable d’évaluer la part de carbone dans notre consommation. Par exemple, un article produit en Chine – qui refuserait de payer la taxe sur la quantité de CO2 émise pour fabriquer le produit – devrait être imposé sur sa consommation en Europe. Affreusement compliqué ».

 

MICHEL DERDEVET 071_pp@Jean-Luc PetitMichel DERDEVET (secrétaire général ERDF)

Variété de choix. Economiste, secrétaire général d’ERDF (le réseau de transport d’électricité), Michel Derdevet estime qu’il faut lier directement la question du choix des options aux émissions de CO2. « En 2013 dans le monde, nous avons rejeté dans l’atmosphère une cinquantaine de milliards de tonnes équivalent CO2.  Ramené au nombre d’habitants de la planète, cela fait 6,5 tonnes/hab. Admettons que l’on parte sur une valorisation de 25 dollars la tonne de CO2, la valorisation totale serait de l’ordre de 1.250 MDS$, soit à peu près la moitié de  rente pétrolière mondiale. Les chiffres font peur mais on est parfaitement dans des valeurs jouables et lucides », estime Michel Derdevet.

Imaginons le prix d’une tonne équivalent CO2 à 100 dollars, l’effet levier serait beaucoup plus important, notamment pour les pays émergents. Mais, si d’entrée de jeu, on inscrit une valeur élevée, ne risque-t-on pas de tuer le mécanisme ? Michel Derdevet est partisan de la méthode progressive : « Il vaut mieux fonctionner de manière raisonnable plutôt que d’aboutir à un dysfonctionnement comme celui qui prévaut aujourd’hui en Europe ». A défaut d’être maîtrisé, le système serait tué dans l’œuf.

Quel bon niveau de prix ? « On peut obtenir les 100 milliards de dollars d’aide aux Pays en Voie de Développement de manière assez mécanique avec un prix de l’ordre de 7 euros la tonne d’équivalent C02 », estime Michel Derdevet qui cite les éléments structurants du calcul : « Il ne faut pas avoir tout de suite une valorisation trop élevée sous peine que le mécanisme ne s’enclenche pas.  D’autre part, pour avancer vers un prix mondial du carbone, il faut ajuster les mécanismes et les coûts entre les trois continents Etats-Unis, Chine, Europe. Sans consensus de ces trois zones, le dispositif ne peut pas fonctionner ».

Principe d’universalité. « Il faut qu’il y ait à la fois une définition globale et mondiale du dispositif, un fléchage identique par rapport à tous les pays concernés sans exclure, à l’intérieur même des pays, une segmentation par industries ». Le secrétaire général d’ERDF insiste sur un point : « il faut, bien entendu, un mécanisme de redistribution et d’équilibrage pour que les pays qui ne peuvent pas contribuer, dont les économies souffriraient trop, soient aidés au prorata par les pays développés ». Seule ombre au tableau, cette dimension revêt un caractère éminemment politique. « Aux Etats-Unis, explique Michel Derdevet, la marge de manœuvre de la Maison Blanche est réduite vis à vis du Congrès et du Sénat ». De toute évidence, le mécanisme est plutôt bien compris par tout le monde, mais un blocage demeure sur le financement de l’effet de levier et la façon dont doit s’organiser l’aide aux pays développés. Comme le rappelle le secrétaire général d’ERDF : « Le transfert des 100 milliards de dollars promis à Copenhague entre Pays Développés et Pays en Voie de Développement est jouable avec un prix de 7 dollars la tonne de CO2. Si l’on veut avoir plus d’ambition, on peut monter à 25 dollars mais il convient de recourir à un système progressif », et non d’imposer un dispositif prohibitif d’entrée de jeu.

 

Loïc TRIBOT LA SPIERE (Secrétaire général du CEPS – Centre d’Etude et de Prospective Stratégique)

« Quel est le juste prix du carbone ? C’est vraiment un exercice délicat ! », reconnaît d’emblée Loïc Tribot La Spiere.  « Il avait été défini un prix de 22 euros la tonne de CO2. Pour passer à 56 euros en 2022, puis à 100 euros en 2030. La question posée fondamentalement est : quelle peut être l’efficacité d’un tel processus s’il n’est pas universel et si, de surcroît, il n’est pas suffisamment dissuasif ou persuasif pour que les acteurs concernés s’y soumettent ? ».

Dès lors, quel bon prix fixer ? « A mon avis, un juste prix tourne autour de 100 € la tonne », répond sans détours le secrétaire général du CEPS, tranchant ainsi avec l’opinion plus mesurée des autres experts.

Veiller à ce que ces décisions puissent aboutir et déboucher sur de véritables sanctions si elles n’étaient pas décidées. « Décider c’est bien mais cela n’a aucun intérêt sans sanction. Ce qui pose l’ardente question de l’évaluation de ces dépassements », insiste Loïc Tribot La Spiere, qui précise : « Cette décision devra prendre aussi en compte, mais avec beaucoup de finesse, l’état des économies. Peut-on et doit-on traiter de la même manière des Etats faibles qui peuvent être, de part leurs structures économiques et leurs infrastructures, plus « pollueurs » que d’autres ? », interroge l’économiste. « Il est  important que les Etats aux économies évoluées puissent être astreints aux mêmes contraintes, au risque de voir s’instaurer des risques de distorsion de concurrence ». En résumé, l’objectif du prix est certes à penser mais il n’a aucun sens si on ne répond pas aux questions soulevées précédemment.

 

Charpin Jean-Michel_cropJean-Michel CHARPIN (Cercle des économistes).

Les entreprises prennent-elles en compte le prix du carbone dans leurs décisions d’investissement ? Cela devrait être le cas, estime l’économiste, « en prenant en compte soit le coût carbone associé à un projet – coûts de l’acquisition de quotas -, soit les éventuels bénéfices comme la baisse des émissions et donc la possibilité, dans certains cas, de vendre les quotas attribués gratuitement ». De plus, selon Jean-Michel Charpin : « Certaines entreprises voient, pour diverses raisons comme la communication ou l’accès au financement, un intérêt à communiquer sur leur stratégie carbone ».

Le prix passe au second plan par rapport à d’autres facteurs de coûts. Selon Jean-Michel Charpin, certains signaux puissants limitent l’influence du prix du quota carbone : «  coût du travail, fiscalité, disponibilité des infrastructures, (…) accès à des personnels qualifiés, etc… ».  Un autre cas sont les secteurs qui n’investissent plus dans de nouvelles unités de production. Dans le secteur du raffinage, « la dernière usine de production construite en France, à Fos-sur-Mer, date de 1974 », souligne l’économiste.

Principe de réalité. « Une prise de conscience des conséquences du changement climatique et de ses coûts potentiels s’est opéré, y compris par les entreprises émettrices de gaz à effet de serre. Bien que la mise en conformité carbone engendre des coûts pour elles, ces dernières ne sont aujourd’hui plus uniquement en position défensive. Elles incitent au contraire les autorités publiques à la mise en place de politiques climatiques ambitieuses », conclut Jean-Michel Charpin.

 

Stoffaes Christian cropChristian STOFFAES (Cercle des économistes).

 Le sujet de la négociation du prix ou d’un marché du carbone n’était pas inscrit à l’ordre du jour de la COP21. Il n’a donc pas été abordé, sauf de manière très informelle. Pourquoi ? « Parce que certains pays s’y sont opposés. En attendant, ces dispositifs (marchés et quotas) se développent un peu partout dans le monde », tonne Christian Stoffaes.

 Internaliser les effets externes. Que se cache-t-il derrière ce langage d’économiste ? « L’objectif est de refléter les dommages causés par les émissions de gaz à effet de serre, explique Christian Stoffaes. Il y a deux manières de procéder : une taxe ou un marché des changes des quotas d’émissions. Ce n’est pas tranché car il y a plusieurs opinions. Il est clair que pour tout ce qui concerne les ‘petites émissions’ (véhicules, PME, immeubles, habitat…), le système de marché est trop compliqué et le principe de taxe convient mieux. En revanche, pour les grosses usines ça serait plutôt le marché (en Europe il y a entre 10.000 et 11.000 sites type cimenteries, centrales électriques au charbon, etc) ».

 Faut-il taxer plutôt les Etats ou les entreprises qui polluent ? Christian Stoffaes explique pourquoi nous n’en sommes pas encore là. « Pour l’instant, les arrangements sont intergouvernementaux. L’ONU est un organisme intergouvernemental. Donc on taxerait les pays. Mais cela ne suffit pas ».

 En réalité, l’économiste reconnaît que tout ce dispositif sur le climat fonctionne à vide depuis la conférence de Copenhague en 2009. « Copenhague avait pour objectif de prolonger le protocole de Kyoto de 1997 (quotas par pays mais accord non ratifié par les Etats-Unis, et plusieurs Etats qui se sont retirés). Depuis Copenhague, on vivait sur une situation schizophrénique ». Les discussions informelles de Paris et la volonté affichée à la COP21 ont changé la donne. Mais c’est compter avec la complexité des processus de décision et de ratification.

Faire voter 195 Etats selon la règle de l’unanimité (c’est le grand principe onusien : que tout le monde soit d’accord) sur des changements hautement stratégiques, relève d’une gageure. « Chaque année les discussions progressent un peu. On avance… certes à la vitesse de l’escargot… mais en même temps, il se passe des choses. Une dynamique internationale est en marche… », relativise Christian Stoffaes.

 

RhamouniFabrice RAHMOUNI (Responsable des indices chez Euronext).

 Low Carbone. Retenez bien ce nom. C’est celui de l’indice bas carbone créé par Euronext en 2008 et qui, à la veille de la COP21, vient d’être réorganisé. Au départ, l’idée était de construire un panier d’actions composé de cent entreprises européennes les plus vertueuses au sein de leur secteur en termes d’émission carbone. Ce produit action a mûri, grâce notamment à une étroite collaboration avec Carbone 4, cabinet de conseil spécialisé dans la stratégie carbone.

 « Investissement Socialement Responsable ou Développement Durable… un engagement politique est nécessaire mais pas suffisant car, à un moment ou un autre, ces sujets se confrontent à une réalité financière importante. En termes de financement, ce sont des projets lourds, de long terme… on sait pertinemment que les deniers publics ne suffiront pas pour financer tout cela. Euronext est une courroie de transmission entre l’épargne et l’entreprise. L’outil permet de flécher l’épargne privée », explique le responsable des indices de la première bourse paneuropéenne.

L’indice Low Carbone n’intervient pas dans le processus de fixation du prix du CO2. Il permet une aide et une évaluation précise de l’engagement des entreprises pour réduire leur empreinte carbone, de l’amont du processus de production, à l’aval de l’utilisation du produit. Comme le rappelle Fabrice Rahmouni : « Il s’agit de considérer l’ensemble du cycle de vie d’un produit et plus seulement sa fabrication ». Fort utile pour certains secteurs comme celui de l’automobile ou des groupes industriels engagés dans l’isolation thermique. Enfin, cet outil financier permet aux entreprises de se jauger avec leurs concurrents.

 

photo Pascal de LimaPascal de LIMA ( Economic Cell, laboratoire d’analyse des marchés et de veille économique).

« Pour l’économiste, le problème consiste tout d’abord à considérer que le climat et l’environnement appartiennent à la catégorie des biens publics purs ou biens collectifs non altérables (…). Mais dans la mesure où il est gratuit, tout le monde a intérêt, en cas de dommage, à laisser les autres supporter le coût des politiques environnementales et à se comporter en ‘’passager clandestin’’.

Pascal de Lima ne tergiverse pas lorsqu’il s’agit de trouver une solution à ce principe bien connu de charité bien ordonnée qui commence par soi même. « Deux catégories de solution : la fiscalité écologique et les droits de propriété. Au niveau de la fiscalité écologique, il y a le principe du pollueur payeur. L’entreprise doit intégrer dans son processus de production le coût de sa pollution. Ici, un impôt progressif en fonction du niveau de pollution des acteurs et non des pays est judicieux. La taxe carbone peut entrer dans cette catégorie ».

Selon Pascal de Lima, « la statistique permet depuis longtemps le raisonnement en univers incertain. Mais la modélisation classique de l’incertitude, qui consiste à supposer que la distribution des risques suit une loi normale, est mal adaptée aux problèmes d’environnement, et particulièrement au changement climatique ». Dès lors, comment en avoir une interprétation économique classique ? Sans compter avec les questions d’ordre éthique. « Au delà des problèmes techniques qu’elles soulèvent, les méthodes d’évaluation des biens et des dommages environnementaux renvoient à des considérations éthiques que les économistes ne peuvent pas trancher ».

Conclusion

C’est une évidence : le débat sur la fixation du prix du carbone, entre taxe et création d’un véritable marché du CO2, est loin d’être refermé. Engagé depuis de nombreuses années, il avance progressivement en intégrant toutes les données du progrès technique.

L’évolution technologique et l’innovation apparaissent d’ailleurs clairement comme deux vecteurs susceptibles de faire évoluer la perception du problème. Le sujet est, aussi, éminemment économique et politique.

Mais sans dimension universelle, point de salut pour la lutte contre le réchauffement climatique. A fortiori, sans dimension européenne non plus. Qu’ils soient fiscaux ou technologiques, les enjeux représenteront toujours un poids économique important. Cela impose une mobilisation générale de tous les acteurs et décideurs, bien plus que sur le seul terrain idéologique.

Les travaux présentés et les témoignages évoqués dans ce Décryptage éco du Cercle des économistes montrent que les solutions existent bel et bien. Les dispositifs sont prêts à être déployés, les chiffrages restent à confirmer. La volonté commune d’une mobilisation générale apparaît désormais comme le prochain défi à relever.

 

Bibliographie

The Problem of Social Cost, R. H Coase, The Journal of Law & Economics, October 1960.

L’économie verte, Comment sauver notre planète, Philippe Jurgensen,Odile Jacob

Prix unique du carbone : http://www.strategie.gouv.fr/actualites/un-prix-mondial-unique-carbone-une-fausse-bonne-idee

Situation aux Etats-Unis et en Chine : http://www.actu-environnement.com/ae/news/recherche-juste-prix-carbone-quotas-marche-europeen-cop21-23121.php4

http://www.actu-environnement.com/ae/news/marche-chinois-echange-quotas-emission-co2-cdc-climat-afriat-alberola-23731.php4

OCDE, Prix effectifs du carbone, 2014: http://www.oecd.org/fr/env/outils-evaluation/prixdu-carbone.htm

 

Petite revue de Presse

Challenges  Prix du Carbonne en 5 questions – 16/12/15

La Tribune Tout le monde en parle, mais qu’est-ce c’est? – 20/11/15

France Inter Antoine Frérot, PDG de Veolia 16/12/15

Le Figaro Retour sur le parcours chaotique de la taxe carbonne 23/03/2010

BFM TV Quel prix pour le carbonne  – 30/11/15

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