La pandémie de Covid-19 et la guerre en Ukraine poussent les Etats européens à la dépense et l’endettement. Pour faire face à la situation, faut-il réviser les règles budgétaires en Europe ? Difficile, selon Jean-Paul Pollin, tant est forte l’opposition entre les conceptions de l’Union et les intérêts nationaux.
On se souvient qu’avant même la mise en place de l’euro, la nécessité de règles budgétaires s’appliquant aux pays membres de l’Union monétaire avait été reconnue, discutée, puis actée dans le Traité de Maastricht. Cela se justifiait par l’accroissement de l’interdépendance entre les économies partenaires résultant de la suppression des variations de change et de l’augmentation attendue des échanges commerciaux et des mouvements de capitaux.
Il devait donc s’ensuivre de plus fortes externalités entre les décisions de politiques économiques, notamment budgétaires, c’est-à-dire que ces décisions devaient avoir une plus forte incidence sur la situation des autres membres de la zone. Par exemple, une impulsion budgétaire dans un pays était susceptible d’affecter, plus que par le passé, la conjoncture dans le reste de l’Union ; ou encore, une dérive de l’endettement public dans un pays pouvait, en suscitant des doutes sur sa solvabilité, mettre en question la solidité de la monnaie commune, entrainer sa dépréciation, faire monter les taux d’intérêt…
Des règles trop contraignantes
Dans un système où chaque pays gardait la souveraineté de la majeure partie de ses politiques économiques et sociales et où le budget fédéral était quasiment inexistant, il fallait instituer des règles budgétaires pour limiter la portée des externalités en question. Mais les règles qui ont été retenues (les seuil de 5% pour les déficits et de 60% pour les taux d’endettement) étaient sans véritables fondements, trop uniformes et trop rigides. Elles se sont révélées nocives lors des crises successives que la zone a traversées depuis sa naissance et qui ont nécessité une utilisation aussi forte qu’imprévue des politiques budgétaires. Celles-ci sont même devenues l’outil privilégié de régulation conjoncturelle au fur et à mesure que la faiblesse des taux d’intérêt et d’inflation paralysait l’action de la politique monétaire commune. Dans ces conditions, la montée des déficits et des taux d’endettement, à des niveaux inattendus, ont rendu caduques les règles adoptées.
Une révision d’urgence
Sous la pression des évènements elles ont donc été notamment corrigées pour tenter de gommer leur caractère procyclique ; elles ont été complétées pour contraindre l’ajustement des taux d’endettement dans le temps, et pour introduire une surveillance des dépenses publiques ; et elles ont été suspendues (en mars 2020) parce que les mesures exigées pour lutter contre la pandémie les rendaient intenables. Mais ces complications, au lieu de l’améliorer, ont rendu le dispositif peu lisible et moins crédible. Il a d’ailleurs été assez peu respecté. De sorte qu’il doit faire aujourd’hui l’objet d’une révision d’ensemble et cela est d’autant plus urgent que se profilent à court /moyen terme des plans d’investissements massifs relatifs à la transition écologique, des relocalisations dans lesquels les États seront impliqués, et dans certains cas la rénovation des services publics
Cette révision sera rendue difficile par la nécessité de concilier des conceptions de l’Union et des intérêts nationaux qui s’opposent. Sans entrer dans les détails on peut cependant dégager quelques propositions qui semblent raisonnables et pourraient servir de base à cette reconstruction.
Un financement commun
D’abord, à défaut d’un budget européen, l’idée de financement commun de plans d’investissement d’envergure, peut être une réponse coopérative aux définis à venir, à l’exemple du plan Next Generation EU.
Redéfinir « l’investissement »
D’autre part si des contraintes doivent être imposées sur les soldes ou sur les dépenses budgétaires, il faut en soustraire les investissements dont il faut aussi revoir la définition, car les dépenses concernant l’éducation ou la recherche devraient logiquement être considérées comme telles, au moins pour partie.
Revoir les critères de solvabilité
L’observation et la régulation des déficits publics annuels n’est certainement pas la meilleure façon de maîtriser la solvabilité des États. Ce qui compte c’est plutôt leur capacité de remboursement des dettes et c’est donc leur soutenabilité et leur trajectoire qui doivent être évaluées et encadrées. On en vient alors à utiliser des critères plus complexes et plus qualitatifs : des normes de conduite plutôt que des règles quantifiées.
Des négociations supranationales
Mais la soutenabilité des dettes ne suffit pas à éliminer toutes les externalités des politiques budgétaires et donc à en assurer la compatibilité. Par exemple, la volonté de revenir plus ou moins vite à l’équilibre ou à la soutenabilité budgétaire peut affecter négativement le reste de la zone. Ce qui suppose l’existence d’un niveau supranational (de préférence politique) où se discutent, se décident et se contrôlent les termes de cette nécessaire conciliation : des compromis négociés plutôt que des règles prédéterminées.
Bien que raisonnables ces propositions n’emporteront pas aisément l’adhésion des États membres. Car les pays partisans d’un cadre plus rigoureux objecteront que tout ce qui complique les règles ou les rend plus approximatives comporte un risque de laxisme. Tandis que d’autres feront valoir que ce qui contraint à négocier des décisions nationales est une atteinte à la souveraineté. A l’évidence le chantier de cette révision a le goût de l’aventure.
Jean-Paul Pollin, membre du Cercle des économistes et Professeur à l’Université d’Orléans
