La décarbonation des économies européennes implique une transformation des systèmes de production, se traduisant par la substitution des énergies décarbonées aux hydrocarbures. Parallèlement, les perturbations du marché mondial de l’énergie causées par la guerre en Ukraine entrainent une volatilité des prix, mettant à rude épreuve l’ensemble des ménages européens.
Patrice Geoffron constate dans sa note que la guerre en Ukraine n’amoindrit pas les ambitions de décarbonation de l’Union européenne (UE), rappelant son rôle pionnier dans la promotion d’une société décarbonée, renforcé par les Accords de Paris de 2015. Toutefois, l’auteur constate également, à la faveur du plan REPowerEU, une tendance de l’UE à resserrer ses liens avec ses fournisseurs historiques d’hydrocarbures, comme l’Algérie et la Norvège, afin de pallier ses dépendances énergétiques russes. L’industrie européenne se trouve aujourd’hui prise dans un étau « gris » et « vert », entre l’affaissement de son industrie lourde et la fuite d’importants investissements dans les technologiques vertes.
Dans ce contexte, Patrice Geoffron s’interroge sur la surenchère des investissements des États-Unis avec l’Inflation Reduction Act et de la Chine avec le Made in China 2025. En réponse, l’European Green Deal, devrait, selon l’auteur, mobiliser ses ressources financières sans être dans une démarche compétitive. Ainsi, il propose des éléments de réponse en faveur d’un soutien de la décarbonation de l’industrie lourde, des innovations technologiques et de l’économie circulaire.
L’Europe a été pionnière dans la promotion d’une société décarbonée, il y a une quinzaine d’années, et dans l’élaboration de l’Accord de Paris. La guerre en Ukraine vient toutefois percuter sa stratégie de transition en mettant en tension sa sécurité d’approvisionnement énergétique et en rehaussant massivement les coûts de son industrie.
Dans le même temps, l’Union européenne (UE) doit faire face à la concurrence des États-Unis dont l’industrie se trouve à la fois dopée par des énergies fossiles abondantes et (comparativement) bon marché et, via l’Inflation Reduction Act (IRA), par une politique agressive en matière de technologies décarbonées (avec un effort de 370 milliards de dollars en faveur de la production locale d’énergie verte et de la promotion de ses usages, notamment via la mobilité électrique). L’industrie européenne se trouve ainsi prise dans un étau « gris » et « vert », avec le risque de subir à la fois une érosion de la base de son industrie lourde et la fuite de certains investissements massifs dans la production des technologies vertes. Mais, le pire n’étant jamais sûr, des leviers existent pour faire face à ces défis.
La réponse européenne au choc énergétique de 2022
Une recomposition des flux pour établir la sécurité d’approvisionnement énergétique…
Le conflit en Ukraine a conduit l’UE à rompre les amarres énergétiques avec la Russie : via des embargos sur le charbon, puis le pétrole et les carburants et en constatant une attrition massive des flux de gaz (largement imputable aux Russes qui ont réduit leurs livraisons par gazoducs « à la carte »). Les conséquences de cette guerre énergétique se sont étalées très au-delà de l’Europe, en perturbant à la fois les routes mondiales et les processus d’acheminement des hydrocarbures (avec notamment des restrictions de l’assurance des cargaisons russes), le niveau et la variabilité des prix et même les modalités de leur formation (prix-plafond, rabais forcés, contrats de long terme…).
Pour surmonter le choc, l’UE a resserré les liens avec ses autres fournisseurs « historiques » de gaz tels que la Norvège et l’Algérie et, surtout, se diversifie en important massivement du gaz liquéfié des États-Unis, ainsi qu’auprès de producteurs d’Afrique et du Moyen-Orient. La Norvège est désormais, bien devant la Russie, au premier rang des fournisseurs par gazoducs (inaugurant même un nouveau pipeline vers la Pologne). Mais beaucoup s’est également joué du côté de la réduction de la consommation (dont la Commission européenne a fait un impératif dès le printemps), à la fois sous l’effet d’efforts de sobriété et… de destruction de la demande industrielle : en 2022, la réduction de la demande a atteint 74 milliards de m3 compensant presque en totalité l’effondrement des importations de Russie par gazoduc de 83 milliards de m3. Ce faisant, l’UE a dépassé son objectif de 15 % d’économies de gaz naturel l’hiver dernier, puisqu’elle a réduit sa consommation de près de 20 % entre août 2022 et janvier 2023 par rapport aux mêmes mois de 2017 à 2022.
Les embargos sur le pétrole brut et sur les carburants impliquent également d’organiser de nouvelles routes d’approvisionnement, en provenance du Moyen-Orient, du Golfe du Mexique ou d’Afrique de l’Ouest (voire d’Inde pour les produits raffinés). À court terme, l’impact sur les Européens dépendra non seulement de la capacité à trouver des substituts adaptés en volume et en qualité, mais du niveau des cours mondiaux qui se joue en partie du côté de la demande (reprise chinoise, craquements bancaires durables ou temporaires…), mais également dans l’éventuel retour sur scène de pays producteurs sous sanctions (Venezuela et Iran). En observant également que Russes et Saoudiens sont restés solidaires au sein de l’OPEP+, avec une volonté commune de conserver une capacité de régulation du prix du pétrole (et, pour ce qui concerne les Saoudiens, une prise de distance avec l’allié américain).
Il convient également de souligner que la guerre n’a pas produit de repli dans les ambitions de décarbonation dans l’UE : à court-terme, le rebond du charbon a été très contenu, et fut moins marquant que la progression conjointe de l’éolien et du solaire, avec un recul des émissions de CO2 sur l’année d’environ 1 % (à l’inverse de la progression mondiale). Pour la perspective à moyen-terme, le plan REpowerEU de la Commission vise à remplacer les importations de gaz russe en développant le biométhane, l’hydrogène et les renouvelables électriques, à un rythme plus rapide durant cette décennie qu’initialement prévu dans la perspective Fit for 55 (i.e. la réduction de 55 % des émissions en 2030).
Fatih Birol, directeur exécutif de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), estime même que le conflit constitue un accélérateur de la transition énergétique : « Les efforts déployés par la Russie pour obtenir un avantage politique et économique en faisant grimper les prix de l’énergie ont incité les gouvernements, non seulement dans l’UE mais aussi dans de nombreux pays du monde entier, à accélérer le déploiement d’alternatives plus propres et plus sûres. […] les répercussions de la guerre en Ukraine remodèlent l’avenir de l’énergie mondiale, avec un pic de la demande en combustibles fossiles clairement visible pour la première fois et qui devrait se produire avant la fin des années 2020 ».
… qui s’est faite au prix fort, avec des effets macroéconomiques majeurs et durables
À partir de prix du gaz déjà très élevés fin 2021, le déclenchement des hostilités en Ukraine en février suivant a conduit à des niveaux décuplés. Et à une transmission du chaos au marché de l’électricité dans l’UE (avec, il est vrai, les difficultés du nucléaire français comme facteur aggravant). Même si les cours ne sont plus, début 2023, aux sommets délirants de l’année précédente, l’Europe est condamnée à payer durablement chaque molécule et électron plus chers qu’ailleurs : si le prix du gaz est redescendu sous les 50 dollars, ce niveau est actuellement plus de deux fois supérieur à celui du début 2021, idem pour celui de l’électricité, et remontera mécaniquement à l’approche de l’hiver 2023-2024.
Pour tenter de contenir le problème, l’UE a défini un mécanisme de plafonnement à partir de février 2023 (et pour une durée d’un an) : schématiquement, les prix seront limités s’ils dépassent 180 €/MWh. Ce mécanisme sera suspendu si l’approvisionnement en énergie est menacé (cela afin, en particulier, de rassurer l’Allemagne), avec des risques alors de détourner le gaz d’Europe. Par ailleurs, le Conseil de l’Union a décidé, fin septembre 2022, de plafonner les revenus du marché à 180 €/MWh pour les producteurs d’électricité, qui utilisent des technologies dites « infra-marginales » (les énergies renouvelables, le nucléaire et le lignite). Ces opérateurs ont, en quelque sorte, bénéficié de la « contamination » du prix de l’électricité par le prix du gaz (qui est souvent le moyen de production marginal, dont dépend le prix de gros), réalisant des gains financiers importants, sans que leurs coûts opérationnels n’augmentent. Ce plafonnement permet aux États de récupérer une partie de ces profits liés à des circonstances exceptionnelles et de financer partiellement les mesures de soutien aux consommateurs.
Au-delà, un des enjeux clés de l’année 2023 est de parvenir à élaborer des mécanismes de formation du prix de l’électricité qui soient moins directement dépendants des fluctuations du prix du gaz. Le constat a été posé dans des termes clairs par la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen : « La conception actuelle du marché de l’électricité ne rend plus justice aux consommateurs. Ils devraient bénéficier des avantages des énergies renouvelables à faible coût. Nous devons donc dissocier l’influence dominante du gaz sur le prix de l’électricité. C’est pourquoi nous allons procéder à une réforme profonde et complète du marché de l’électricité ». Début 2023, les discussions sont en cours, et l’écho qui en parvient traduit surtout la lente recherche d’un consensus.
Cette nouvelle architecture s’annonce complexe dans la mesure où il s’agit à la fois de faire fonctionner des marchés de court terme (qui déterminent, en temps réel, de prix incitatifs pour que les moyens de production couvrent la demande), mais complétés de contrats de long terme (offrant des prix encadrés, reflétant mieux les coûts de productions, cohérents pour inciter aux investissements…), qu’il s’agisse de Power Purchase Agreements (contrats d’achat d’électricité conclus entre deux parties, avec une prédétermination des volumes et des prix) ou de Contracts for Differences (qui définissent un prix de référence donnant lieu à des compensations du producteur ou à des rétrocessions de trop perçus par ce dernier).
Ces perturbations de la sécurité d’approvisionnement en Europe ont produit des effets massifs en termes macroéconomiques, impliquant la nécessité d’interventions drastiques sur les marchés de détail de l’énergie afin de partiellement amortir l’hystérie dominante sur les marchés de gros : selon un calcul du think tank Bruegel, les États européens (Royaume-Uni et Norvège inclus) ont engagé de l’ordre de 750 milliards de dépenses publiques depuis septembre 2021 pour amoindrir le choc sur les ménages et les entreprises les plus fragiles.Certes, les économies européennes se sont avérées résilientes jusqu’alors. Mais le choc a porté la facture des approvisionnements énergétiques à plus de 9 % du PIB de l’UE, contre 2 % en 2020, soit un niveau avoisinant celui du second choc pétrolier de 1979-80, et plus du double de ce qui a pesé sur les États-Unis en 2022.
Toujours sur le plan macroéconomique, les effets n’ont pas été circonscrits à l’Europe : il faut remonter au second choc pétrolier pour retrouver un moment de l’histoire où 100% des États du monde affrontent une inflation significative. Cette crise énergétique exacerbe les inégalités sociales au sein des pays et entre eux, cela d’autant que le fardeau de la dette des pays en développement atteint son plus haut niveau depuis 50 ans, dans le prolongement de la pandémie de Covid-19. Dans ce contexte, la fragilisation du Pakistan, du Bangladesh ou du Sri Lanka par des coupures d’électricité constitue une alerte. D’autant plus préoccupante quand les pénuries énergétiques se conjuguent à des restrictions alimentaires. En outre, le nombre de personnes dans le monde qui n’ont pas accès à l’électricité aura augmenté en 2022, pour la première fois depuis des décennies, en raison de la flambée des prix de l’énergie.
Du côté russe, défiant les prévisions les plus pessimistes, voire les annonces d’effondrement, l’économie ne s’est contractée que de 2,2 % en 2022, selon le Fonds monétaire international (FMI), en dessous des 3,4 % prévus, et pourrait se prolonger par une légère croissance en 2023 (+0,3 %). Mais, cette situation est fragile, car l’équilibre budgétaire du gouvernement repose à 40 % sur les taxes relatives aux exportations d’énergie et les plans du gouvernement ont été fondés sur un baril de pétrole à 70 dollars. Or, après l’embargo européen et le plafonnement des prix au sein du G7, le prix du baril russe est tombé sous les 50 dollars depuis le début de l’année 2023. Et, en cas de remontée des cours mondiaux, le prix de cette référence « Oural » resterait sous le plafond des 60 dollars, sans espoir de tirer d’importants bénéfices d’une flambée des prix de l’or noir.
Entre gris et vert : l’industrie européenne se trouve prise en étau
Une perte structurelle de compétitivité pour les secteurs et énergo-intensifs…
Aucun des scénarios de l’AIE ne prévoit un retour des exportations russes aux niveaux d’avant-guerre : dans leur scénario central, la part russe du pétrole et du gaz échangés au niveau international diminue de moitié d’ici à 2030. Les sanctions sont donc un poison lent, et non violent comme certains avaient pu l’escompter au début du conflit : sauf coup de théâtre géopolitique (avec un retour à la paix rapide et un improbable changement de régime à Moscou permettant d’établir le commerce sur des bases « apaisées »), la Russie est condamnée à vendre ses hydrocarbures en moins grand volume et en concédant des rabais (à la Chine, l’Inde, la Turquie…) et l’Union européenne à en acheter ailleurs, en moins grandes quantités et au prix fort.
À court et moyen termes, il serait hasardeux de considérer que les prix de l’énergie reviendront simplement aux niveaux d’avant la crise, et l’Europe restera vulnérable à la volatilité des prix mondiaux. Pour juger de cette exposition, notons que plus de 70 % de son gaz naturel liquéfié (GNL) en 2022 a été acheté au comptant. L’un des plus grands risques est le retour de la Chine sur ce marché : les importations européennes en 2022 équivalaient à ce qu’auraient dû être les importations chinoises, sans perturbation par le Covid-19.
L’industrie européenne sera donc structurellement désavantagée du point de vue du coût des combustibles fossiles par rapport à ses principaux concurrents mondiaux : par exemple, un tiers des entreprises allemandes, à la fin de 2022, avaient augmenté leurs approvisionnements en matières premières et en produits semi-finis à l’étranger, tandis que près de 20 % d’entre elles avaient accru le transfert de leur production dans des pays où la structure des coûts était plus avantageuse. Dans les secteurs à forte intensité énergétique (aluminium, engrais, chimie…), des mouvements dictés par ces contraintes commencent à être observés, vers les États-Unis et le Moyen-Orient.
… et des menaces sur les technologies vertes induites par la politique américaine de décarbonation
Ajoutant à cette pression qui pèse sur les coûts du sourcing énergétique de l’industrie européenne, les États-Unis ont décidé de renforcer la compétitivité de leurs industries « vertes ». Cette évolution était impérative dès lors que les États-Unis émettent presque deux fois plus de CO2 que l’UE, avec une production d’électricité qui repose essentiellement sur le charbon (22 % du mix) et le gaz naturel (38 %). La loi américaine de 2022 sur la réduction de l’inflation (IRA), reposant centralement sur des subventions « vertes » (à hauteur de près de 400 milliards de dollars), traduit une ambition de l’administration Biden en rupture de celle de son prédécesseur, et pourrait combler les deux tiers de l’écart d’émissions de gaz à effet de serre relativement à l’objectif climatique des États-Unis pour 2030.
Cet élan constitue certes une contribution essentielle à la lutte contre le changement climatique. Mais, vu d’Europe, il est problématique car fondé sur des principes protectionnistes : les subventions sont subordonnées à la création de valeur à l’intérieur des frontières et des aides substantielles sont accordées aux entreprises étrangères qui choisissent de s’y délocaliser. Pour l’Europe, la menace est d’autant plus aiguë que cette rupture américaine fait écho à une politique chinoise de subvention massive de ces mêmes secteurs, et cela de longue date (depuis 2015, avec le programme « Made in China 2025 »).
Face à cette situation, le Vieux Continent s’inquiète et craint désormais des délocalisations emblématiques : BMW, ENEL, Evonik, Northvolt Siemens Energy, VW…, la liste est longue des entreprises qui, à un stade plus ou moins avancé, envisagent des investissements aux États-Unis déterminés par les subventions prévues dans l’IRA. En réponse, la Commission européenne a dévoilé deux projets de loi, l’un pour la décarbonisation de l’industrie (« Net Zero Industry Act », visant notamment à réduire la charge administrative liée à la mise en place de projets et à simplifier les procédures d’octroi de permis) et l’autre concernant les matières premières dont l’approvisionnement est susceptible d’être critique sur le chemin de la décarbonation (« European Raw Materials Act », pour diversifier et renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement en matières premières critiques de l’UE).
Pour éviter la perte du « first mover advantage » européen
Lever au plus vite les incertitudes intra-européennes
Les conditions de mise en œuvre du European Green Deal sont en négociation depuis 2019, et posent le cadre d’objectifs très ambitieux pour 2030 (« Fit for 55 »)et difficiles à atteindre, eu égard au retard accumulé (il faudrait tripler le rythme de décarbonation). Certes, le Covid-19 et la crise énergétique sont venus perturber les débats ; mais, à l’évidence, la capacité décisionnelle des Européens contraste avec « l’agilité » américaine. Par exemple, les lancinantes négociations sur la « taxonomie » ne sont pas totalement parachevées (des recours sont encore en cours), alors qu’elles déterminent la sécurité du cadre de financement.
Par ailleurs, le clivage entre « pro-nucléaires » et « pro-renouvelables » fissure encore l’Europe en clans (avec une incertitude, notamment, sur les conditions de production de l’hydrogène décarboné, filière pourtant clé dans la stratégie de transition de l’industrie). Il fait peu de doutes que ces « coûts de transaction internes » à l’Union européenne sont désormais exorbitants dans un cadre d’affrontements entre blocs puissants pour le leadership dans les technologies de décarbonation.
Établir une stratégie d’attractivité multicritère
Bien que disposant de moyens de financement comparables à l’IRA américain (dans le cadre du plan RepowerEU, avec les reliquats massifs de moyens décidés durant le Covid-19 et concernant l’effort spécifique des États membres), l’Europe ne pourra pas concurrencer les États-Unis en matière d’aides d’État, car il ne sera pas possible de répliquer un dispositif aussi simple qu’un crédit d’impôt et parce que les risques de distorsions internes à l’Union sont élevés.
Plutôt que de tenter de répliquer la stratégie américaine, l’UE devrait plutôt travailler au renforcement de sa compétitivité structurelle et sur l’attractivité du marché intérieur pour la valorisation des technologies vertes (finances, compétences, marchés publics, infrastructures…), attractivité qui a vocation à s’accroître mécaniquement à mesure des progrès de la décarbonation (où l’Europe gardera de l’avance face aux États-Unis et à la Chine). Au total, la problématique européenne ne peut se poser en termes de surenchère, mais en cherchant à maximiser l’efficacité des financements disponibles, en rendant le cadre d’investissement plus prédictible.
Soutenir la décarbonation de l’industrie lourde
Comme la guerre modifie la donne en matière de sourcing énergétique, induisant une perte de compétitivité structurelle de l’industrie lourde européenne, le soutien à cette dernière constitue un impératif pour toute cette décennie. Mais, en cohérence avec les objectifs globaux de l’UE en matière de décarbonation, le soutien doit permettre d’accélérer la transition verte des secteurs industriels les plus dépendants des hydrocarbures (à la fois dans leur approvisionnement énergétique et dans l’usage en matière première, comme le gaz naturel dans la pétrochimie). Ce soutien passe à la fois par une maturation accélérée de l’hydrogène décarboné (essentiel pour réduire les usages du gaz naturel), du gaz vert (biométhane à partir de déchets agricoles ou industriels) et par le recours à certaines technologies qui étaient marginales jusqu’alors (la séquestration du CO2 ou sa valorisation dans certains secteurs industriels, comme le bâtiment ou l’aérien).
Réduire et prévenir les dépendances par l’économie circulaire
Le monde, tel que l’a révélé la guerre, met globalement l’Europe en dépendance pour son approvisionnement en matières premières (énergétiques et non énergétiques). À court terme (et au prix fort), les flux énergétiques ont été réorganisés et, pour le moyen et long terme, l’UE cherche à anticiper les dépendances qui naîtront de sa stratégie de décarbonation (« European Raw Materials Act »). Au-delà de ses efforts de diversification dans ses approvisionnements en matières premières (et d’accroissement de l’exploitation des ressources disponibles dans son périmètre), l’Europe a l’impératif d’organiser des boucles « d’économie circulaire » (en valorisant les matériaux en fin de cycle de vie et les déchets, mais également en les réduisant à l’amont via l’écoconception) et de devenir la zone du monde la plus optimisée pour l’usage des matières premières.
Assurer la diffusion des technologies vertes vers les pays en développement
La course aux technologies vertes entre États-Unis, Europe, Chine (et Japon, Corée…) pourrait conduire à des surenchères mobilisant les ressources financières dans cette course au leadership. Or, la logique de l’Accord de Paris est (via divers mécanismes nécessitant également la mobilisation massive de financements) de soutenir également les efforts de décarbonation des pays les moins avancés. Certes, l’accélération des efforts de décarbonation des grandes puissances contribuera à la fois au progrès technique et à la baisse des coûts dans les technologies vertes, mais si ces progrès ne sont pas prolongés avec leur diffusion, en particulier, en Afrique, ce découplage aura des effets délétères.
Bibliographie
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- Antoine Bouët, « Inflation Reduction Act – Comment l’Union européenne peut-elle répondre ? », Policy Brief, N°40, Février 2023.
- Kleimann D. et al., « How Europe should answer the US Inflation Reduction Act », Bruegel, February 2023.
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- Jaravel X., « Comment réindustrialiser sans augmenter la dette publique ? » Les Échos, 12 janvier 2023.
- Dave Jones, « European Electricity Review: Ember’s analysis of the EU electricity transition in 2022: what happened in 2022, what can we expect for 2023 ? », Ember, Janvier 2023.
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