Relocaliser la production de cinquante médicaments en France, faire de l’hexagone un champion de l’avion vert… En ce début du mois de juin, le président de la République, Emmanuel Macron, a présenté plans et projets œuvrant pour la réindustrialisation des territoires. Il faut dire que le terrain à reconquérir est très vaste, tant la France a souffert d’une profonde désindustrialisation au cours des dernières décennies.
Regarder vers le futur revient à s’interroger sur les causes passées pour en tirer les meilleures conclusions et définir les nouveaux champs d’action. De l’externalisation de nombreuses activités dans les années 1980 à l’orientation de la politique vers la compétitivité-prix… notre industrie a-t-elle été trop financiarisée ? Comment redresser la barre et inverser la tendance ? Il en va de notre souveraineté nationale.
Mary-Françoise Renard explique pourquoi l’industrie doit retrouver un rôle central en France. Cette industrie qui génère plus d’externalités positives que l’agriculture et les services, qui joue un rôle central dans notre position vis-à-vis de nos partenaires étrangers. Il en va du dynamisme de notre commerce extérieur, du tissu entrepreneurial porteur et des emplois qui en dépendent. L’heure est à la réindustrialisation pensée, réfléchie, élaborée et construite selon des modèles non seulement économiques mais surtout écologiques. Cette impérieuse nécessité appelle une nouvelle gouvernance.
Introduction
Les interrogations actuelles sur les possibilités de réindustrialisation résultent d’une histoire assez longue de choix économiques qui font de la France l’un des pays les moins industrialisés d’Europe. Alors que l’on a souvent assimilé les termes pays riches et pays industrialisés, on réalise que cette situation fragilise l’économie française pour de nombreuses raisons. Des considérations d’ordre international et d’ordre domestique invitent à un changement assez profond.
Comment en est-on arrivé là ?
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les politiques industrielles ont surtout été des politiques sectorielles soutenant des secteurs clairement délimités : charbonnage, sidérurgie, textile, automobile, aéronautique…
Le choc pétrolier de 1974, puis la concurrence de pays du sud-est asiatique ont fortement impacté l’industrie et la crise de 2008-2009 a constitué un nouveau choc. Le déclin de la part de la valeur ajoutée industrielle dans la valeur ajoutée totale est presque continu comme l’illustre le graphique ci-dessous.
Une première explication tient à la définition étroite de l’industrie, généralement associée à l’activité manufacturière, à la production au sens strict. Or, on observe une modification organisationnelle profonde depuis les années 80, avec une externalisation de nombreuses fonctions, aussi bien dans des domaines comme l’entretien ou le gardiennage que dans des fonctions plus qualifiées comme l’expertise comptable ou le conseil juridique. Bien que la frontière entre l’industrie et les services soit parfois difficile à définir, la désindustrialisation est indiscutable et elle est plus profonde en France que dans les autres pays européens.
A cela s’ajoute une spécificité française : le poids des grandes entreprises dans l’industrie. Elles réalisent 40% de la valeur ajoutée du secteur et contribuent pour 60% au chiffre d’affaires à l’exportation (France stratégie, 2020). La politique industrielle a souvent été une politique de grands groupes et, dès les années 60, se développe un soutien à la constitution de « champions nationaux », publics et privés qui durera jusqu’au début des années 80 au cours desquelles est développée une politique de filières. La concurrence des pays du sud-est asiatique est redoutable sur des secteurs traditionnels : construction navale, textile… Il en est résulté de nombreuses fermetures d’usines et des suppressions d’emplois d’autant plus dramatiques qu’elles sont concentrées dans des bassins de tradition industrielle avec un impact sur toute l’économie de ces territoires.
Figure 1 : Valeur ajoutée par branche (source : Insee, comptes nationaux, base 2014)
Les grands groupes vont alors externaliser une partie de leurs activités notamment par des processus de délocalisation ou par de la sous-traitance. La production est considérée comme non stratégique et pouvant être faite à l’étranger, alors que des activités de services seraient maintenues sur le sol national.
Mais il ne faut pas surestimer ces délocalisations, ni les confondre avec la concurrence internationale ou la construction d’unités nouvelles, par exemple pour élargir la part de marché dans les pays à forte demande potentielle. Bien que la mesure soit difficile, elles ne représenteraient, par an, que 0,35% de l’emploi industriel entre 1995 et 2001 (Aubert et Sillard, 2005).
A partir des années 1980, le capitalisme français se transforme pour aller vers une plus grande financiarisation de l’économie. Le rachat d’entreprises par des fonds de pension a entrainé des décisions fondées prioritairement sur des considérations financières.
Beaucoup en France pensent alors qu’il faut s’orienter vers une société de services et laisser l’industrie aux pays du sud. Ce n’est pas la stratégie d’autres pays européens, notamment l’Allemagne.
Cette désindustrialisation résulte aussi d’une politique orientée vers la compétitivité-prix alors que l’industrie française souffre d’un déclin de la compétitivité hors-prix, le coût unitaire du travail étant stable depuis 2000 et n’excédant pas celui des autres pays européens (France stratégie, 2020). Ceci s’est fait au détriment d’une montée en gamme.
Le recul de l’industrie s’explique aussi parce que la productivité a augmenté plus rapidement dans ce secteur que dans celui des services et parce que les consommateurs ont modifié leurs choix, allouant une plus grande part à ceux-ci (Fontagne et.al., 2014).
A partir des années 2010, des voix s’élèvent contre cette évolution et notamment contre la vente à des entreprises étrangères de fleurons de l’industrie française comme Alstom. Il faudra néanmoins attendre la crise du Covid et les difficultés d’obtention de certains produits essentiels pour que la question de la réindustrialisation devienne centrale en France et pour que la politique industrielle soit envisagée, au-moins en partie, au niveau européen.
En effet, différents éléments ont joué en faveur d’une réindustrialisation. La montée en puissance des pays émergents, notamment la Chine, a généré la crainte que toute l’industrie soit fabriquée dans ces pays dont nous serions alors totalement dépendants. De plus, l’allongement des chaînes de valeur a accru notre vulnérabilité aux problèmes de transport (container bloqué dans le canal de Suez) ou aux aléas climatiques (tsunami en Asie). La récente pandémie a montré que notre dépendance à l’égard de produits fabriqués à l’étranger représentait un danger pour la santé publique.
Mais surtout, la question de l’industrie se pose désormais dans un contexte impliquant de profonds changements.
Les risques environnementaux et la nécessité d’une transition écologique remettent en cause les modes de fonctionnement de nos sociétés particulièrement les modes de production, mais également les modes de consommation.
L’enjeu est alors double : renforcer la part de l’industrie dans l’économie et fonder le processus sur un changement structurel qui ne limite pas à ce secteur.
Pourquoi l’industrie doit-elle retrouver un rôle central ?
L’illusion d’une société post-industrielle, le mythe d’une société de services, ont disparu avec la montée des difficultés économiques en matière d’emploi, de commerce international ou de dépendance. Le rôle crucial de l’industrie s’est rappelé progressivement à nous pour trois raisons essentielles.
Premièrement, l’industrie génère plus d’externalités positives que l’agriculture et les services.
Ce secteur présente des spécificités qui tiennent notamment à son rôle en matière d’emploi. Il fournit des emplois dans des qualifications intermédiaires, plutôt bien rémunérés (Vicard, 2020a). Il joue aussi un rôle indirect en matière d’aménagement du territoire. Il y a plus d’emplois manufacturiers dans les zones moins densément peuplées, alors que les activités de services sont plus concentrées dans les grandes villes. De ce point de vue, on peut regretter que les politiques industrielles françaises aient eu tendance à considérer l’industrie comme une somme d’entreprises et non comme un système de relations entre entreprises et peut-être surtout entre les entreprises et les autres acteurs d’un territoire (par exemple dans le domaine de la formation et de la recherche) (Colletis, 2012).
En outre, c’est le secteur qui fait le plus de R&D, environ 70% de la recherche totale. Il est donc essentiel à la croissance économique, particulièrement dans un contexte où la réussite de la transition écologique dépend assez largement des résultats de la recherche.
Deuxièmement, l’industrie joue un rôle central dans notre position vis-à-vis de l’étranger.
Tout d’abord, comme cela a déjà été souligné, la dépendance à l’égard des produits étrangers peut s’avérer dramatique dès lors qu’elle touche des produits de première nécessité comme l’ont douloureusement rappelé les manques de masques ou de certains médicaments. La pandémie a mis en lumière un problème structurel souligné par les médecins depuis plusieurs années en raison de pénuries récurrentes de certains antibiotiques ou anti-cancéreux notamment. En cas de forte demande mondiale ou de tensions géopolitiques, le manque d’autonomie dans des secteurs stratégiques est bien sûr très pénalisant, autant du point de vue économique que social. On assiste ainsi à une réorganisation des chaînes de valeur afin de diversifier nos partenaires et atténuer notre dépendance, aussi bien à l’égard de la Chine dont la concurrence met à mal certains pans entiers de notre industrie comme l’automobile, que des États-Unis dont la politique protectionniste pénalise l’industrie européenne.
Il s’agit alors d’une question de souveraineté nationale. Cet aspect a pris une importance nouvelle dès lors que la Chine est apparue comme un concurrent et non plus seulement comme un débouché que les tensions entre celle-ci et les États-Unis ont accru l’incertitude et que la forte interdépendance liée à la fragmentation des chaînes de valeur a conduit à s’interroger sur les marges de manœuvre dont dispose la France dans des secteurs considérés comme stratégiques. Précisons que la notion de souveraineté n’implique pas une fermeture de l’économie ou un repli sur soi. Elle repose sur le fait soit d’être autonome, soit d’avoir établi des rapports de force favorables avec nos partenaires (Bellit et.al. 2020) ; on peut aussi diversifier ceux-ci pour limiter les risques ou augmenter les stocks.
Les oppositions actuelles à la mondialisation concernent souvent plus la gestion de celle-ci que l’insertion internationale en elle-même. Les questions géopolitiques impactent de façon croissante les décisions économiques et notre souveraineté en est d’autant plus mise à mal par la désindustrialisation.
Ensuite, le déficit commercial français est structurel, reflétant à la fois la faiblesse de l’industrie nationale et l’importance de la production à l’étranger des multinationales françaises. Il n’est qu’en partie compensé par l’excédent pour les services et le rapatriement des profits des filiales d’entreprises françaises à l’étranger. Le poids des grands groupes est déterminant puisque si les grandes entreprises ne représentent, en nombre, que 0,3% des entreprises exportatrices, elles réalisent 53% des exportations de biens en 2022 (Droits et douanes indirects, 2023). L’activité à l’étranger des entreprises françaises est nettement supérieure à celle d’autres pays européens, notamment l’Allemagne. Cela se traduit par de forts rapatriements de profits, mais aussi par une partie importante de valeur ajoutée industrielle réalisée à l’étranger : les ventes des filiales à l’étranger représentent 2,7 fois la valeur ajoutée réalisée en France. De même, la France est le premier pays européen pour ses emplois dans des filiales à l’étranger (France stratégie 2020).
De ce point de vue, la question de la gouvernance joue un rôle souvent sous-estimé dans la désindustrialisation et on doit s’interroger sur les liens entre les entreprises et leur territoire pour apprécier les ressorts de leur compétitivité. La comparaison avec l’Allemagne sur ce point permet de mieux comprendre le relatif désintérêt des grandes firmes pour le territoire français. Ainsi, la moindre représentation des salariés dans les conseils d’administration, l’éloignement des sièges sociaux des centres de production et leur forte localisation dans la région parisienne, ainsi que la concentration des écoles dont sont issus les directeurs des grands groupes (ENA, HEC ou Polytechnique pour plus de la moitié d’entre eux) expliquent en partie la perte des industries en France (Vicard, 2020b).
Dans ces conditions qui ont conduit à plusieurs décennies de désindustrialisation, comment inverser la tendance ?
Aujourd’hui, il serait faux de penser que plusieurs voies s’offrent à nous. Toute réflexion sur la réindustrialisation doit être fondée sur la recherche d’une transition du modèle actuel vers un modèle écologique. Il ne s’agit pas de « verdir » l’industrie, mais de faire des choix politiques permettant de transformer notre modèle économique. Cette transition écologique subit une double contrainte : l’urgence de la situation et la volonté des entreprises de disposer de temps pour s’adapter.
C’est évidemment un programme complexe qui repose essentiellement sur trois objectifs : intégrer les considérations environnementales aux décisions économiques, concilier une indépendance stratégique et notre positionnement dans les chaînes de valeur, prendre en compte la dimension territorialisée de l’activité industrielle. Ces trois objectifs sont interdépendants.
En effet, il ne peut s’agir seulement de choisir quels seront les secteurs à soutenir en priorité, mais plutôt d’envisager l’ensemble du système productif comme devant faire face à des changements majeurs. Certaines ressources qui semblaient jusqu’ici illimitées deviennent rares, comme l’eau. D’une façon générale, la solution à la dépendance à l’égard des matières premières et minerais est très difficile à trouver. Il semble par exemple illusoire de vouloir à la fois protéger l’environnement et exploiter les terres ou les métaux rares. Contrairement à ce que laisse penser leur nom, ces terres ne sont pas rares, mais leur exploitation est extrêmement polluante, ce qui la rend souvent indésirable. La Chine en paie le prix en investissant depuis une trentaine d’années sur son territoire et à l’étranger, dans le raffinage de ces minerais, afin de les rendre utilisables pour la construction de batteries notamment. On devra d’ailleurs s’interroger sur la soutenabilité d’un modèle qui tend à localiser les activités polluantes dans les pays du sud alors qu’eux-mêmes souhaitent légitimement limiter celles-ci.
On doit décarboner en priorité les industries lourdes et c’est ce que prévoit la Stratégie nationale de développement de l’hydrogène décarboné, mais c’est au niveau de l’ensemble des chaines de valeur que doit être envisagée la décarbonation de l’économie.
Compte tenu des dégâts environnementaux et des risques qui pèsent sur les générations futures, il est nécessaire de prendre en compte les interactions de l’industrie avec l’ensemble du monde vivant. Cela suppose une définition large de la transition environnementale. La santé publique ne dépend pas seulement de la baisse de notre empreinte carbone, elle dépend aussi de la protection de la biodiversité, déjà mise à mal.
Les transports sont l’un des secteurs illustrant ces interdépendances. La question de la mobilité est au cœur de la transition énergétique .Elle rappelle la perte de compétitivité de l’industrie automobile française et ses solutions seront nécessairement liées à des politiques territoriales.
Les constructeurs automobiles français ont entamé cette mutation, par exemple en développant la production de voitures électriques. Des technologies hybrides de haut niveau avec des carburants alternatifs sont envisagées. Des usines de batterie doivent également se développer et être assez nettement créatrices d’emplois. Dans ce domaine, le recyclage a progressé et c’est une troisième vie des batteries qui va devenir possible.
Ces évolutions dans la production automobile doivent s’accompagner d’une modification des comportements en matière de mobilité si l’on veut atteindre un modèle soutenable et d’une territorialisation des mesures. En effet, le développement des transports en commun notamment des TER, représente une alternative qui soutient à la fois la décarbonation de l’économie et la possibilité de créer des emplois dans les zones rurales, à condition toutefois qu’y soient maintenus des services publics.
Il faut donc « regarder au-delà des usines » et la sobriété de conception doit accompagner la sobriété d’usage (Richa et Veltz, 2023).
La fragmentation des processus productifs a coupé les industries de leur environnement territorial alors que l’on sait que les synergies locales peuvent être source d’innovation et de croissance. La création d’écosystèmes permet de tenir compte de l’interdépendance des dimensions économiques, sociales et environnementales d’un projet. C’est une condition du développement de l’industrie dans un monde ouvert. L’existence des districts industriels a permis à l’Italie d’être la deuxième puissance industrielle d’Europe en valorisant des savoir-faire locaux, en générant des économies externes et une forte capacité d’innovation. Elle a ainsi créé des écosystèmes très attachés à un territoire tout en étant très attractifs pour les investissements étrangers. Ces écosystèmes entrepreneuriaux peuvent permettre de mieux intégrer les dimensions locales des objectifs d’emploi aussi bien que de transition environnementale (Dejardin, Levratto, 2022).
Ce dernier objectif n’est ni de se tourner vers le passé, ni de se refermer sur un territoire, mais de tenir compte de l’interconnexion de l’industrie et de son environnement.
Quelle politique industrielle pour ce changement de paradigme ?
L’objectif d’une réindustrialisation intégrée à la transition écologique implique une plus forte intervention des pouvoirs publics dans l’économie et un renforcement du rôle de la politique industrielle.
Même si la spécificité française en matière de désindustrialisation nécessite des mesures particulières, une politique d’envergure ne peut s’envisager qu’au niveau européen. Après avoir été longuement réticente à prendre des mesures dans ce domaine, l’Europe a revu sa position, essentiellement sous l’influence de l’Allemagne. Des mesures sectorielles sont également mises en place, notamment en valorisant les matières premières recyclées.
Au niveau national, on peut souligner trois points : il ne faut pas reproduire les erreurs du passé où de nombreuses aides ont été accordées sans que soient mis en place des mécanismes d’évaluation de leur efficacité, l’action publique concerne aussi l’environnement des entreprises et la répartition du coût de la transition, la question de l’organisation institutionnelle de cette transition, de la gouvernance, n’est que rarement évoquée.
Les politiques ont souvent accordé une grande importance à la baisse des impôts de production sans avoir de preuves solides de son efficacité pour atteindre les objectifs fixés. Il est nécessaire désormais d’estimer l’efficacité des aides fournies pour la transition écologique (Levratto, 2021, Berson, 2012).
De nouveaux outils, comme la comptabilité verte, peuvent permettre une meilleure évaluation de l’impact environnemental des activités et de l’efficacité des incitations. Compte tenu des contraintes que cette transition va faire peser sur les finances publiques, une telle évaluation est indispensable.
De plus, pour mener à bien cette transition, les entreprises peuvent s’appuyer sur les ressources de leur environnement. C’est d’autant plus important que les changements ne viendront pas seulement des innovations de produits, mais aussi des innovations organisationnelles. La formation est au cœur de ces mutations et il y a souvent une insuffisance de main d’œuvre adaptée aux besoins des entreprises. Ce n’est pas un problème nouveau mais à l’heure où il y a une forte demande de la population de redonner un sens au travail, l’enjeu est à la fois économique et social.
Enfin, la réussite de ces transformations structurelles et de ces plans nécessite une articulation des prises de décision entre les niveaux local, national et européen. Une stratégie de réindustrialisation met en œuvre de nombreux acteurs pour lesquels le prix à payer n’est pas le même, ce qui ajoute une dimension d’équité aux contraintes qui pèsent sur un changement d’une telle ampleur.
Bibliographie
Aubert P. et Sillard P., « Délocalisations et réduction d’effectifs dans l’industrie française », Rapport de l’INSEE, 2005.
Bellit S. Granier C., Mini C. et Weil T, « Relocalisation, souveraineté, réindustrialisation, résilience, ne confondons pas tout ! », The Conversation, 14 septembre 2020.
Berson M., « Crédit d’impôt recherche : supprimer l’effet d’aubaine pour les grandes entreprises, réorienter le dispositif vers les PME », Rapport Commission des Finances, Sénat, 2012.
Colletis G., « Quelle politique industrielle pour la France », L’économie politique, n°54, 63-78, 2012.
Dejardin M. et Levratto N., « Entrepreneurial territories : measures, determinants and outcomes », The Annals of Regional Science, décembre 2022,
https://doi.org/10.1007/s00168-022-01198-8.
Fontagné L., Mohnen P. et Wolff G., « Pas d’industrie, pas d’avenir ? », Note du Conseil d’Analyse économique, n°13, juin 2014.
France Stratégie, « Les politiques industrielles en France, Evolution et comparaisons internationales », Rapport pour l’Assemblée nationale, novembre 2020, 591 p.
INSEE, Tableaux de l’économie française, 2018.
Levratto N., « La distribution des aides aux entreprises s’avère inégalitaire et inefficace », Le Monde, 10 décembre 2021.
Richa G. et Veltz P., « Le verdissement de l’industrie ne peut pas se limiter à la décarbonation des procédés et de l’énergie », Le Monde, 25 mars 2023.
Veltz P., « Le grand retour des territoires locaux », Etudes, 3 mars 2022, pp.43-54.
Vicard V., « Réindustrialiser, mais pour quoi faire ? », CEPII, Blog du 14 février 2022.
Vicard V., « Réindustrialisation et gouvernance des multinationales », CEPII, Policy Brief n°35, octobre 2020.
