Dispositif départemental de service public d’aide aux personnes vulnérables en Île-de-France, le SamuSocial constate l’incapacité chronique des politiques publiques à répondre à la demande d’hébergements des sans-abris. A Paris, 11 000 personnes sont aujourd’hui en attente de solution. Réalité sociétale de plus en plus prégnante, la question du logement connait une double entrée : l’aide aux plus démunis et la lutte contre le chômage de masse. Sans logement, pas de dignité, pas de travail. Les deux sont de plus en plus imbriquées.
Paradoxalement, la crise de la Covid-19, qui a fait émerger de vives inquiétudes quant à l’appauvrissement d’une certaine frange de la population, a également créé un effet d’aubaine en matière d’hébergement d’urgence. Situation pérenne ? Encore faut-il y travailler pour éviter de retomber sur les pistes déjà tracées comme l’accueil à l’hôtel ou en CHU (Centres d’hébergement d’urgence).
Il convient également de prolonger l’action, et plus largement, pour lutter contre le triptyque pauvreté, migration, expulsion. Dans ce sens, le SamuSocial de Paris suggère quelques points de réforme de l’action publique en faveur des sans-abris : assurer l’inconditionnalité et la continuité de l’accueil ; renforcer l’observation sociale ; décloisonner les politiques en vigueur et encourager les dynamiques entre acteurs ; planifier les besoins territoriaux ; développer la politique du logement social… autant d’actions à déployer rapidement et efficacement.
Introduction
Vu du SamuSocial de Paris, groupement d’intérêt public chargé de proposer des solutions d’hébergement aux personnes sans domicile, la politique dans ce domaine est marquée par un phénomène majeur : une incapacité chronique à répondre à la demande. Au 31 décembre 2022, le service intégré d’accueil et d’orientation de Paris (SIAO 75) comptabilisait plus de 11 000 personnes en attente d’une solution, avec une demande active depuis moins de trois mois. En 2022, le 115 de Paris enregistrait plus de 280 demandes non pourvues (DNP, absence de solution d’hébergement proposée) par jour en moyenne pour les personnes isolées et indiquait une hausse de 74 % des DNP quotidiennement pour les familles entre janvier 2022 et 2023, alertant ainsi sur la situation des enfants à la rue.
Cette saturation, caractéristique du secteur de l’accueil hébergement et insertion (AHI), n’est pas nouvelle. En cause : un sous-dimensionnement du dispositif d’accueil et une difficulté à faire accéder à des logements de droit commun certains publics hébergés. En outre, saturation des dispositifs et traitement institutionnel de la migration sont liés. L’absence de document de séjour empêche la sortie des hébergements d’urgence modifiant leur finalité, d’un lieu de passage à des lieux de vie durables. Un ménage orienté par le SIAO 75 en hôtel d’urgence y vit en moyenne quatre ans en Île-de-France. Cette durée n’est pas uniquement tributaire de problématiques administratives, l’engorgement à la sortie est aussi lié au marché du logement, dans un contexte de cherté des loyers franciliens et de pénurie de logements sociaux.
Parenthèse exceptionnelle pour penser les politiques publiques d’hébergement d’urgence, la crise du Covid-19
La période de crise sanitaire de la Covid-19 sert de point d’appui dans cet article puisqu’elle constitue une parenthèse exceptionnelle en matière de politique d’hébergement. Elle donne lieu à une priorisation extraordinaire, en dehors du cadre des politiques établies, caractéristique du traitement des problèmes sociaux comme des urgences (Lipsky, Smith, 2011). Pour répondre à une situation inédite, les pouvoirs publics saisissent l’opportunité offerte par le secteur hôtelier à l’arrêt, augmentant l’offre d’hébergement au-delà des volumes habituels, logeant à durée indéterminée quand il est habituellement impossible de demeurer dans certaines structures. Le contexte fournit-il l’occasion d’une certaine exemplarité ? Comment donne-t-il à réfléchir, en creux, sur les arbitrages pris d’ordinaire en matière de politiques publiques du logement ?
Effet d’aubaine contre-intuitif : une offre d’hébergement en hausse, à durée indéterminée
Le premier confinement de la population française (17 mars – 10 mai 2020), décision gouvernementale pour lutter contre la Covid-19, fait soudainement des personnes sans logement les seules occupantes des rues, privées de leurs ressources habituelles (actions associatives, équipements publics, générosité des passants et des commerces). Les acteurs impliqués dans la lutte contre la pauvreté alertent sur les risques auxquels sont exposées ces personnes en matière de santé et de déséquilibrage de leurs modes de vie. Contre-intuitivement, la crise sanitaire génère alors un effet d’aubaine en matière d’hébergement d’urgence. L’offre de places est gonflée passant par exemple, pour le public des « personnes isolées », distingué du public « familles » au 115 de Paris, de 2000 à 3100 places en moyenne chaque nuit durant les huit semaines du premier confinement. Dans un rapport traitant du recours au 115 pendant cette période (Daudré, Lebugle, Garcin, 2021), l’Observatoire du Samusocial de Paris rapporte une rupture dans le modèle traditionnel d’accès à l’hébergement avec un accent mis sur des places disponibles en continuité, et non à la nuitée. La crise ouvre ainsi une fenêtre d’opportunité, temporaire, pour réconcilier deux principes d’action qui en temps normal semblent s’opposer : ne pas remettre à la rue et héberger le plus possible.
Des formes de mal-logement plus visibles et des choix classiques de politique publique
La période de crise sanitaire est également source d’une vive inquiétude quant à l’appauvrissement de certaines franges de la population, les décisions politiques générant une mise à l’arrêt de secteurs d’activité économique. Pendant le premier confinement, des travailleurs sociaux du Samusocial de Paris documentent une perte massive d’emplois non déclarés et de ressources afférentes pour les ménages qu’ils accompagnent. On cherche aussi à identifier des « pauvres » conjoncturels, une réaction bien connue des acteurs de l’urgence sociale pour qui, il conviendrait d’adapter leurs dispositifs à de « nouveaux publics » (Guénée, Macchi, Le Méner, 2020). La question de la perte de domicile des personnes dans des situations précaires – hébergées chez des tiers, expulsables, ou exposées à une perte de revenus brutale, susceptible de les empêcher de payer leur loyer sans s’endetter – se pose. La nécessité de rester chez soi fait ainsi apparaître de façon saillante les peines de ceux pour qui être logé ne va pas de soi. Une enquête de l’Observatoire du Samusocial de Paris auprès de travailleurs de l’hôtellerie-restauration hors-service (Guénée & al.,2021) montre ainsi que les locataires appauvris sans statut d’emploi protecteur (non concernés par le chômage partiel) sont les plus heurtés par les effets socioéconomiques directs de la crise sanitaire. Les privations ou transformations des modes de vie les plus franches sont documentées pour ces locataires, concernés par une charge de loyer angoissante. Les personnes sans logement sont affectées de manière différente par l’arrêt d’activité durable dans le secteur de l’hôtellerie-restauration, jusqu’à l’été 2021. Elles adaptent plus facilement leurs activités productives et sont connaisseuses des services d’aide sociale, mais voient leur situation figée, leurs projets suspendus ou remis en cause (Fourestier & al.,2022). La non-concrétisation d’offres d’emploi peut ainsi se traduire par un retardement de la sortie des dispositifs d’hébergement d’urgence.
La réaction politique d’ampleur correspond finalement à suivre les sentiers d’action publique déjà tracés : une dépendance à l’hôtel, où davantage de personnes isolées se retrouvent hébergées ; une intervention des politiques publiques une fois les personnes sans logement plutôt qu’en prévision d’une perte de domicile et un contingent de places qui s’épuise, avec un flux de personnes en demande d’hébergement qui reste continu voire augmente. Malgré les ouvertures de places, quand elles sont attribuées, la part de Demandes Non Pourvues (indicateur national) remonte aussitôt durant le premier confinement. Si les personnes n’ont pas eu l’occasion d’être hébergées, elles demeurent en situation de rue, faute de turn-over parmi les admis et en raison du desserrement des lieux d’hébergement pour éviter la promiscuité à des fins sanitaires. L’extension des politiques existantes conduit ainsi à une sorte de retour au statut quo : la saturation des dispositifs.
Contexte de saturation, circonstances aggravantes
Trop souvent, les solutions proposées aux personnes sans logement consistent en des places d’hébergement d’urgence précaires, au détriment de la stabilité, fondement indispensable pour sortir de la rue et envisager l’insertion. Les moyens mis à disposition durant la crise sanitaire n’auront pas permis l’accompagnement social renforcé nécessaire pour briser le cercle vicieux de l’exclusion. Au regard de la persistance du sans-abrisme et du risque de paupérisation des classes populaires dus à la crise économique actuelle, penser de nouvelles orientations, qui doivent tenir compte de la saturation du parc social et de la nécessité de proposer des places d’hébergement dignes et pérennes, est toujours une priorité absolue. Des places d’hôtel créées par opportunité pendant la crise sanitaire ont repris leur vocation touristique dès le retour des visiteurs. Les Jeux Olympiques de 2024 qui se tiendront à Paris créeront-ils un nouveau contexte pour l’hôtellerie d’urgence? Plutôt que d’ouvrir à la hâte des places proposant un accueil rudimentaire et un accompagnement sommaire, il importe de trouver les moyens de créer des structures pérennes de qualité, qui ont démontré qu’elles pouvaient sortir les personnes de la précarité.
Les acteurs de terrain constatent chaque jour l’interaction néfaste entre pauvreté, migration et exclusion. Dans le rapport « Fabrique des personnes “sans-papiers”, fabrique des mal-logés », FORS-Recherche sociale et la Fondation Abbé Pierre constatent que les difficultés d’accès en préfecture, les délais de traitement des dossiers, et la courte durée des titres de séjour attribués maintiennent les personnes en situation irrégulière et les condamnent à la rue, à l’hébergement ou au mal-logement, faute de réunir les conditions d’accès à un logement digne. Car, s’agissant de ces personnes étrangères, deux attitudes sont possibles : soit réorganiser la politique d’accueil et d’intégration, soit dénoncer la poussée migratoire et lui imputer de nombreux maux, comme celui de la saturation des dispositifs d’hébergement, afin de réclamer sa réduction et un meilleur contrôle. Faute de places dans les structures dédiées du « dispositif national d’accueil » (DNA), de nombreuses personnes ayant obtenu le statut de réfugié occupent des places d’hébergement « généralistes » (dans des centres d’hébergement d’urgence (CHU) ou des hôtels). Dans ces mêmes lieux, on recense des personnes étrangères qui remplissent des conditions de régularisation mais ne parviennent pas à les faire valoir, en raison de procédures longues et complexes ou faute d’accompagnement social. Ainsi, il existe des possibilités de désengorger ces structures de personnes qui devraient pouvoir accéder à des logements de droit commun adaptés. Cela nécessite une volonté politique forte d’accueillir et d’intégrer, en proposant une offre suffisante de places d’hébergement et de logements. Le projet de loi Immigration à venir permettra-t-il d’aborder cette question systémique et, en créant des conditions d’accueil correctes, de diminuer la pression sur l’hébergement d’urgence ?
Choix et principes pour réformer l’action publique et mieux guider la prise en charge des personnes sans-abri
Le SamuSocial de Paris affirme quelques principes d’actions pour réformer l’action publique en s’appuyant sur des choix politiques forts.
Assurer l’inconditionnalité et la continuité de l’accueil
Tel que défini dans le Code de l’action sociale et des familles (articles L345-2-2 et L345-2-3), le principe d’inconditionnalité doit garantir un accueil pour tous, mais aussi le droit à la dignité, à la sécurité, à l’alimentation, à l’hygiène, à une évaluation médicosociale, à un accompagnement adapté et à la continuité de séjour. Ce principe n’est pas toujours assuré du fait de la saturation des dispositifs d’hébergement qui génère des critères de priorisation de la prise en charge et de vulnérabilités des personnes. S’ajoute à cette embolie le recours à des formes d’hébergements précaires, n’offrant pas les mêmes prestations et menant à des inégalités de traitement et d’accès aux droits. Prestation alimentaire, évaluation médicosociale, accompagnement adapté, ne sont ainsi pas garantis en hôtel d’urgence, alors que ces services sont encadrés par la loi pour les CHU. En outre, la création de dispositifs temporaires dans des locaux intercalaires, d’une part ne permet pas de réunir les conditions d’un accueil digne, et d’autre part entérine de facto des changements de lieux au détriment du suivi des parcours. Le phénomène entraîne un fort risque de rupture de l’accompagnement et des bénéfices acquis lors de la prise en charge, voire de dégradation par rapport à la situation initiale. Ni les pouvoirs publics ni les acteurs associatifs ne peuvent se satisfaire d’une mise en œuvre approximative de ces droits fondamentaux. Il faut plutôt rechercher collectivement les moyens de les rendre opérationnels en ancrant les pratiques du secteur Accueil, Hébèrgement, Insertion dans la loi de 2002-2 et les dispositions du Code de l’action sociale et des familles.
Renforcer l’observation sociale
Les formes que prend le sans-abrisme sont souvent difficilement repérables, notamment l’hébergement chez des tiers, très fréquent chez les femmes, mais qui échappe largement à la statistique. Mieux quantifier et qualifier les besoins, c’est se donner les moyens de rendre visibles des réalités diverses et souvent invisibilisées. C’est aussi le gage d’une meilleure planification, organisation et coordination des politiques publiques et territoriales en la matière. Ainsi, il apparaît essentiel de consolider l’expertise sur le public sans-abri et de mieux appréhender les formes que prend l’errance pour rendre compte de l’ampleur de ce phénomène, y répondre de façon proportionnée et adaptée, et capter le public le plus éloigné des dispositifs de veille sociale (115, maraudes, accueils de jour) pour le ramener vers le droit commun.
Encourager les dynamiques entre acteurs, décloisonner les politiques sociales
La politique du logement ne peut se travailler en silo. Une meilleure efficacité de l’action publique en la matière nécessite d’adopter une approche plus globale et interministérielle, en décloisonnant les politiques (médico-)sociales et en renforçant les liens avec les politiques connexes (santé, emploi, accès aux loisirs et à la culture) ainsi qu’avec les collectivités locales qui assurent les services de proximité. La politique de « Logement d’abord » nécessite aussi une meilleure communication entre les différents acteurs impliqués (hébergeurs, bailleurs sociaux, mouvements citoyens, etc.). On constate souvent un manque d’ingénierie entre ces parties prenantes et un besoin d’acculturation pour créer une dynamique productive. Ces nouvelles synergies entre acteurs, nécessitant en amont davantage de crédits, pourront permettre de développer les expérimentations nécessaires à l’évolution des pratiques. La réflexion doit porter sur de nouveaux modèles d’hébergement et logement, telle la création d’établissements permettant une transformation des places d’hébergement en logement social au terme d’une période donnée, tout en maintenant les personnes dans leur habitation.
Planifier les besoins territoriaux, calibrer les crédits nécessaires en fonction
Le pilotage des politiques publiques ne s’appuie pas suffisamment sur l’analyse prospective des besoins territoriaux, ne considère pas suffisamment l’hébergement en termes d’investissement et de programmation urbaine. L’évaluation des besoins, quantitatifs comme qualitatifs, doit déterminer des politiques de programmation pour produire de l’hébergement pérenne, adapté et adaptable. Cet hébergement doit être pensé en lien avec l’aménagement urbain, comme on pense les crèches, les écoles et les maisons de retraite. Ceci nécessite des évaluations locales précises des besoins, un engagement qualitatif avec les crédits nécessaires et une volonté de rééquilbrage entre territoires. À cet effet, les 25 % de logements sociaux prévus par la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) pourraient utilement être complétés par une fraction complémentaire pour l’hébergement. Afin d’en finir avec la gestion en flux tendu de l’hébergement, il est indispensable de calibrer les ressources nécessaires à partir d’un exercice ascendant d’agrégation des objectifs de planification territoriale et non à l’aide de quelques indicateurs macroéconomiques approximatifs comme c’est l’usage aujourd’hui (DNP, nombre d’appels décrochés au 115, Étude Nationale des Coûts, etc.). Au-delà de cette indispensable connaissance des besoins par territoire, il faut que l’État accepte de sécuriser les budgets du secteur AHI et de celui de l’Asile, en tenant compte de l’évolution des besoins, qui peut être supérieure à celle consommée au cours de l’exercice antérieur. Cette garantie pour les acteurs de ne pas fonctionner à flux financier tendu permettra d’éviter les effets de report et de compensation des budgets d’un programme à l’autre. Sur le terrain, cela limitera le recours à l’hébergement généraliste déjà saturé.
Développer la politique du logement social
Si la prise en charge des publics sans-abri relève des dispositifs d’hébergement, leur sortie vers l’autonomie relève du logement social pour ceux qui peuvent y prétendre (être français ou régularisé et avoir des ressources déclarées). Selon la Fédération des acteurs de la solidarité, cet enjeu nécessite un encadrement par la loi d’une production optimale de logements sociaux et très sociaux, soit 150 000 logements dont 60 000 très sociaux, dans le parc public comme privé (40 000 pour ce dernier dont 10 000 en intermédiation locative). En complément, de nombreux leviers existent afin de faire accéder au logement les personnes aux faibles ressources, comme porter l’objectif de production de logements sociaux du dispositif Solidarité et Renouvellement Urbain de 25 à 30 % du parc total dans les communes les plus tendues et, en cas de non-respect, renforcer les outils de coercition (majoration des pénalités appliquées aux communes, exercice par le préfet du droit de préemption urbain et délivrance des autorisations d’urbanisme, résiliation des conventions de réservation avec les bailleurs sociaux passées par la commune).
Au-delà de la production de logements sociaux, il faut aussi veiller à leur accès effectif pour les ménages les plus pauvres. L’obligation de consacrer 25 % des attributions de logements sociaux au quart des ménages disposant des plus faibles revenus (premier quartile), si elle était effective, bénéficierait directement à ceux « captifs » des structures d’hébergement. En outre, alors que la loi (article L441-1 du Code de la construction et de l’habitation) oblige à ce que 25 % des attributions soient faites hors des quartiers politiques de la ville pour les ménages du premier quartile et concernés par une opération de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), ceux-ci n’ont bénéficié en 2022 que de moins de 15 % des attributions à Paris, comme sur l’ensemble de l’Île-de-France.
Mettre en place un accompagnement global et pluridisciplinaire
L’accompagnement proposé par les établissements et dispositifs luttant contre le sans-abrisme doit enfin être global. Pour être efficace, il ne doit pas se limiter à la prise en charge de la situation au regard du logement, mais viser l’autonomie dans toutes ses dimensions (matérielle, relationnelle, culturelle et sociale). Il s’agit de rendre les personnes actrices de leur parcours, de leurs choix, de leur santé et de bénéficier du droit commun. Pour cela, l’accompagnement intervient sur les plans administratifs (ouverture ou aide dans l’accès aux droits), de l’insertion socioprofessionnelle, l’aide à la vie quotidienne (budget, alimentation, gestion du logement, etc…), le soutien à la parentalité, l’accès à la culture et aux loisirs ainsi que toutes autres dimensions concourant au développement de la personne. Afin de donner de réelles chances d’insertion aux personnes hébergées tout en promouvant leurs compétences et (re)développer leur estime de soi, il est indispensable de les accompagner également pour l’insertion professionnelle. Ces efforts d’accompagnement doivent concerner les personnes accueillies en capacité de prendre un emploi, quelles que soient leurs structures de rattachement : hôtel, CHU, centre d’hébergement et de réinsertion sociale, pension de famille, lits d’accueil médicalisés, lits halte soins santé. Cela concerne également les personnes qui fréquentent les accueils de jour ou qui sont rencontrées par les maraudes. Il faut, en somme, un accompagnement à la fois holistique mais aussi intersectionnel prenant en compte le cumul des vulnérabilités que rencontrent les personnes dans leur parcours vers le logement.
Bibliographie
Daudré, L., Lebugle, A., Garcin, E., « Les dynamiques de recours au 115 en 2020, quels impacts de la crise sanitaire », Rapport de l’Observatoire du SamuSocial de Paris, octobre 2021.
Fourestier, A., Guénée, L., Guillemot, É., Le Méner, E., Renoux, P., « En bout de chaîne, parcours de crise et crise de parcours de travailleuses et travailleurs immigrés de l’hôtellerie-restauration », Rapport de l’Observatoire du SamuSocial de Paris, mars 2022.
Guénée, L., Macchi, O., Le Méner, E., « Nourrir les ’’nouveaux pauvres’’. Une enquête de terrain dans des services d’aide alimentaire parisiens au temps du premier confinement », Tracés, 2021, p. 187-206.
Guénée, L., Macchi, O., Le Méner, E., Guillemot, É., Renoux, P., Fourestier, A., « Hors-Service, enquête sur les manifestations socio-économiques de la crise sanitaire de la Covid-19 sur les travailleurs de l’hôtellerie-restauration (Île-de-France, mars 2020 – mai 2021) », Rapport de l’Observatoire du SamuSocial de Paris, juin 2021.
Lipsky, M., Smith, R. S., « Traiter les problèmes sociaux comme des urgences », Tracés, 2011, https://doi.org/10.4000/ traces.5077.
« Fabrique des personnes « sans-papiers », fabrique des mal-logés », Rapport de FORS-Recherche sociale et de la Fondation Abbé Pierre, décembre 2021.
